แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่ง บัญญัติห้ามไว้ว่าในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนด ของผังเมืองรวมนั้น โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อนจึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหากทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดิน ผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึง ผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา แล้วมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจาก ที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลย จำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าว ระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคาร ตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว จำเลยไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม จึงไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ส่วนอาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้น เหตุดังกล่าวไม่มีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้น ที่ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมไว้ จึงไม่อาจรับฟังตามที่จำเลยอ้างได้ ที่จำเลยฎีกาว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529)ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้นแม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้ แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ ในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติ การผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมือง รวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคม และขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการ คมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง ฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ตามแผนผังเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 5 ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนโภคานุสรณ์ ตำบลหมากแข้งอำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ถ้าจำเลยไม่ยอมรื้อถอนให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้รื้อถอนโดยให้จำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองจะอาศัยกฎกระทรวงฉบับที่ 17(พ.ศ. 2529) และพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาฟ้องร้องจำเลยไม่ได้ โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กลงในที่ดินของจำเลยในระดับและแนวเดียวกันกับอาคารเดิมและอาคารข้างเคียงของบุคคลอื่นซึ่งเป็นการก่อสร้างแทนอาคารเดิมซึ่งมีอยู่ก่อนกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ใช้บังคับจึงเป็นกรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองหรือผู้รับโอนสิทธิจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ทั้งอาคารที่จำเลยก่อสร้างไม่อยู่ในลักษณะที่อาจเป็นภยันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินแต่อย่างใดกรณีของจำเลยจึงได้รับการยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง โจทก์ที่ 1 จึงไม่มีอำนาจสั่งให้จำเลยระงับการก่อสร้างและรื้อถอนอาคารขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยแก้ไขสภาพของอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กขนาดกว้าง 24 เมตร ยาว 4.50 เมตร สูง 12.50 เมตร ซึ่งเป็นส่วนที่ล้ำเขตผังเมืองรวมตามผังอาคารท้ายเอกสารหมาย จ.4 ให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ภายในระยะเวลา 60 วัน หากจำเลยไม่แก้ไขให้โจทก์ทั้งสองมีอำนาจจัดการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้เป็นไปตามผังเมืองรวมตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และคิดค่าใช้จ่ายจากจำเลยตามที่จ่ายจริงโดยประหยัด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก
จำเลยอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืน
จำเลยฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า จำเลยฎีกาข้อแรกว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 ตั้งแต่วันที่กฎกระทรวงดังกล่าว มีผลใช้บังคับจนถึงวันหมดอายุและเลยมาจนถึงวันที่ศาลชั้นต้นพิพากษาคดีในวันที่ 31 ตุลาคม 2539 โจทก์ไม่ได้จัดให้มีการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเพื่อดำเนินการตราพระราชบัญญัติการใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่ตำบลหมากแข้งแต่อย่างใด จึงไม่อาจนำกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาใช้บังคับแก่จำเลยได้โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องนั้น เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 26 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “การใช้บังคับผังเมืองรวมให้กระทำโดยกฎกระทรวง” และตามมาตรา 27 วรรคหนึ่งบัญญัติห้ามไว้ว่า “ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้วห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น” โดยบัญญัติบทลงโทษทางอาญาและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ในมาตรา 83 ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติใดกำหนดให้ต้องมีการออกพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับผังเมืองเฉพาะในท้องที่เดียวกันก่อน จึงจะทำให้กฎกระทรวงข้างต้นมีผลใช้บังคับได้ เพราะการวางและจัดทำผังเมืองเฉพาะเป็นกรณีที่บัญญัติแยกไว้ต่างหาก ทั้งบทบัญญัติตามมาตรา 27 ซึ่งกำหนดโทษและวิธีการแก้ไขสำหรับผู้ฝ่าฝืนไว้ตามมาตรา 83 นั้น ได้บัญญัติห้ามเฉพาะกรณีใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมเท่านั้น มิได้ระบุถึงผังเมืองเฉพาะด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วจึงมีผลใช้บังคับ เมื่อจำเลยฝ่าฝืนก่อสร้างอาคารผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม โจทก์ทั้งสองย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลย
จำเลยฎีกาข้อ 2 ว่า ที่ดินโฉนดตามฟ้องเจ้าของเดิมใช้ประโยชน์ปลูกห้องแถวและบ้านอาศัยแบบบังกะโล ให้เช่าและอยู่อาศัยมาก่อนมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) จำเลยซื้อที่ดินตามฟ้องมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 เจ้าของเดิมได้รื้อห้องแถวออกไป จำเลยสร้างอาคารแทนในแนวเดิมในเขตที่ดินของจำเลยจำเลยจึงได้รับยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518มาตรา 27 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า “ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมและจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว” เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำพยานโจทก์ซึ่งจำเลยไม่ได้โต้แย้งได้ความว่าจำเลยซื้อที่ดินโฉนดตามฟ้องเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2530 แต่กฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 12 กันยายน 2529 ถึงวันที่ 11 กันยายน 2534 จำเลยได้ก่อสร้างอาคารขึ้นใหม่ในที่ดินดังกล่าวระหว่างวันที่ 9 พฤษภาคม 2531 ถึงวันที่ 7 กันยายน 2531 ซึ่งอยู่ในระหว่างที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงเป็นเจ้าของที่ดินภายหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับข้างต้นมีผลใช้บังคับ และใช้ประโยชน์ที่ดินโดยสร้างอาคารตามฟ้องเมื่อกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับแล้ว ไม่ใช่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อนที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ไม่เข้าข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 27 วรรคสอง ดังจำเลยอ้างส่วนที่จำเลยอ้างว่า อาคารที่จำเลยก่อสร้างขึ้นใหม่มั่นคงแข็งแรง ไม่กีดขวางการจราจร หากต้องถูกรื้อจำเลยจะได้รับความเสียหายมากนั้นไม่ปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีกฎหมายกำหนดให้ถือเป็นข้อยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจึงไม่อาจรับฟังได้
ส่วนที่จำเลยฎีกาข้อสุดท้ายว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) ตามฟ้องสิ้นผลบังคับเพราะพ้นกำหนด 5 ปี โดยไม่มีการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่เพื่อใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่เดิมต่อไป จึงไม่อาจนำมาใช้กับกรณีของจำเลยได้นั้น แม้จำเลยไม่ได้ให้การต่อสู้ไว้แต่เป็นปัญหาเรื่องอำนาจฟ้องเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนจำเลยมีสิทธิยกขึ้นฎีกาได้ แต่ปรากฏว่าในระหว่างพิจารณาของศาลชั้นต้นมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 182 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ใช้บังคับโดยประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2537 กำหนดให้ใช้บังคับผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลหมากแข้ง อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี มีรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวง กำหนดให้ขยายถนนโภคานุสรณ์เป็นถนนแบบ ง. ขนาดเขตทาง 30 เมตร ตรงกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) และรายการประกอบแผนผังแสดงโครงการคมนาคมและขนส่งท้ายกฎกระทรวงฉบับที่ 17 (พ.ศ. 2529) เป็นผลให้กรณีของจำเลยยังคงต้องห้ามและขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้
พิพากษายืน
