แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางจีรพันธุ์รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลยต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับการยกให้ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี มาจากนางเที่ยง พนมสิงห์ ผู้เป็นมารดา เมื่อปี ๒๕๓๘ สภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้าน ต่อมาในปี ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งสี่ตกลงแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และตกลงเว้นที่ดินไว้สำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยได้มีการยื่นคำขอแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีและนำชี้ที่ดินที่จะทำการแบ่งกรรมสิทธิ์ดังกล่าวและเว้นที่ดินไว้สำหรับเป็นทางตามที่ตกลงกันไว้เป็นที่เรียบร้อย โดยยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางที่ได้ตกลงจะใช้ประโยชน์ร่วมกัน โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง ทั้งนี้ ภายใต้ความเข้าใจของโจทก์ทั้งสี่ที่ว่า ทางที่ได้ทำการเว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ ซึ่งต่อมาโจทก์ทั้งสี่ได้อาศัยใช้ประโยชน์ในที่ดินส่วนของตนและที่ดินส่วนที่เป็นทางร่วมกันมาตลอดจนถึงปัจจุบัน โดยมิได้มีบุคคลอื่นใดเข้ามาเกี่ยวข้องหรือใช้ประโยชน์ด้วยแต่อย่างใด แต่เมื่อปี ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์ โดยมีสาเหตุมาจากจำเลยที่ ๑ เจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) เมื่อโจทก์ทั้งสี่ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิด ที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ โจทก์ทั้งสี่ประสงค์ใช้ประโยชน์ร่วมกันระหว่างพี่น้องซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันและได้เคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางที่โจทก์ทั้งสี่ตกลงใช้ประโยชน์ร่วมกันแต่อย่างใด การกล่าวอ้างดังกล่าวจึงไม่มีมูลความจริง นอกจากนี้การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ กลับคัดค้านคำขอของโจทก์ทั้งสี่โดยไม่มีเหตุอันสมควรที่จะอ้างได้โดยชอบ เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดดังกล่าวของโจทก์ทั้งสี่ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดร จังหวัดอุดรธานี แต่เนื่องจากที่ดินดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ จำเลยที่ ๑ถือเป็นผู้ได้รับทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษ จำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์หลังจากตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาลซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้เป็นทางสุขาภิบาลให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่จำเลยที่ ๑ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ดูแลรักษาทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ อันเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ขอให้ยกฟ้อง นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้นให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไปกับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่ได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ การที่จำเลยที่ ๑ มีหนังสือร้องเรียนมายังจำเลยที่ ๒ ว่าไม่สามารถใช้ทางหลวงสุขาภิบาลได้ เนื่องจากมีการก่อสร้างรั้วกำแพงกั้นและจากการตรวจสอบพบว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ การคัดค้านดังกล่าวเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด คดีนี้เป็นคดีปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๓ ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองการที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เพราะอำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดินตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๓มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา จึงมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ทั้งสี่ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่เคยมีเจตนาให้ทางดังกล่าวที่ปรากฏในที่ดินตามฟ้องแย้งของจำเลยที่ ๑ เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน เพียงแต่ประสงค์ให้เป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และทายาทที่เกี่ยวข้องได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน นิติกรรมแบ่งแยกและยกที่ดินให้เป็นทางสาธารณะเป็นนิติกรรมที่เกิดขึ้นโดยความสำคัญผิดเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าเป็นการใช้ประโยชน์ระหว่างญาติผู้เกี่ยวข้อง ทางที่กล่าวอ้างไม่เคยมีสภาพการใช้งานที่เป็นไปในลักษณะที่เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ส่วนประตูเหล็ก รั้วก่ออิฐถือปูนหรือสิ่งปลูกสร้างตามที่กล่าวอ้างล้วนเป็นสิ่งที่มีอยู่แล้วในอดีตและไม่เคยเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้งานแต่ประการใดโจทก์ทั้งสี่ไม่ได้กระทำสิ่งใดขึ้นมาเพื่อปิดกั้นทางที่มีสภาพเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกันตามที่จำเลยที่ ๑ กล่าวอ้าง
ในวันนัดพร้อมคดี ก่อนวันนัดสืบพยาน จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนและการปฏิเสธไม่ยอมจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรม เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นคดีพิพาททางปกครอง มิใช่คดีพิพาททางแพ่ง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีพิพาทของโจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามนั้นเป็นการพิพาทเกี่ยวกับเรื่องการขอให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ที่ทำไว้ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๐ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกัน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือทำด้วยประการใดๆอันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ถือว่าเป็นการพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินเรื่องที่วินิจฉัยจึงเป็นกรณีพิพาทว่าเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันหรือทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงสุขาภิบาล เป็นการพิจารณาคดีตามประมวลกฎหมายที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐของรัฐด้วยกันเอง อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นสำหรับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งมีอำนาจสอบสวนคู่กรณี และเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยประสงค์เพื่อขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ เนื่องจากการจดทะเบียนดังกล่าวเกิดจากความผิดพลาดคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่ โดยโจทก์ทั้งสี่ประสงค์จะจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินดังกล่าวเพื่อเป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์เฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้น และขอให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้องเพื่อเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวาร รวมถึงขอให้มีการแก้ไขรูปแผนที่และระวางโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง จึงเป็นการฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่และมีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ทั้งสี่ระบุในคำฟ้องว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีเป็นจำเลยที่ ๓ ย่อมหมายถึงเจ้าพนักงานที่ดินนั่นเองข้อพิพาทในประเด็นนี้จึงเป็นคดีที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ดำเนินการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินแปลงที่โจทก์ทั้งสี่เป็นเจ้าของเพื่อแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนการแบ่งหักที่ดินดังกล่าวซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง แล้วให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งหักที่ดินดังกล่าวตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ส่วนกรณีจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาลพุทธศักราช ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เพื่อมิให้ผู้ใดนำไปใช้เป็นประโยชน์ส่วนตัว การที่จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่เปิดทางสาธารณประโยชน์เพื่อทางพิพาทสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์และคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นกรณีกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เพื่อให้ทางดังกล่าวสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์ตามกฎหมายและคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายและขอให้สั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของของโจทก์ทั้งสี่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้จำเลยที่ ๒ งดเว้นการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งแยกที่ดินและให้จำเลยที่ ๒ ถือปฏิบัติต่อกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๓๑๓๔๖ ของโจทก์ทั้งสี่ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
สำหรับคำฟ้องของโจทก์ทั้งสี่กรณีฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนและมีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล ที่โจทก์ทั้งสี่จดทะเบียนแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว เพื่อประสงค์ให้ศาลมีคำสั่งห้ามจำเลยที่ ๑ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๑ ได้ฟ้องแย้งมาในคำให้การเพื่อขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และขอให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนประตูเหล็กหรือกำแพงและสิ่งก่อสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ได้ทำขึ้นปิดกั้นทางเข้าออกทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว โดยเปิดทางให้จำเลยที่ ๑ สามารถใช้ทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าว โดยห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทดังกล่าว เห็นได้ว่า คำฟ้องและคำฟ้องแย้งดังกล่าวเป็นการฟ้องคดีในประเด็นที่เกี่ยวข้องหรือเกี่ยวพันสืบเนื่องมาจากการกระทำอันเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีในประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว และประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๒ คัดค้านการขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่มีเหตุอันควร และห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ อันเป็นประเด็นปัญหาย่อยของการกระทำที่เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งสมควรที่จะต้องได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน
ส่วนกรณีที่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล หรือที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และการแจ้งให้เปิดทางสาธารณประโยชน์ รวมถึงการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ อีกทั้งจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่ดินอันเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาลเพียงแต่มีกฎหมายกำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองในการคุ้มครองและบำรุงดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งรัฐจำเป็นต้องอาศัยและใช้อำนาจเหนือเอกชน ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดมาจากการใช่อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑)และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบ ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันเองเป็นจำเลยที่ ๑ หน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ อ้างว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับที่ดินร่วมกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานีจากมารดา ซึ่งสภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้านต่อมาโจทก์ทั้งสี่แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยยื่นคำขอรวมถึงนำชี้ที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่และได้ตกลงเว้นที่ดินไว้เป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันภายใต้ความเข้าใจว่า ทางที่ได้เว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้และยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางดังกล่าว โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) โจทก์ทั้งสี่ได้ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดและเคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางดังกล่าว การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ คัดค้าน เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ที่ดินดังกล่าวถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ ทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษจำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์ จากการตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาล ซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๑ ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ และฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้น ให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไป กับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๓ มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา ขอให้ยกฟ้อง
เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ซึ่งเว้นไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่กับบริวารเท่านั้น หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่จำเลยที่ ๑ มีสิทธิใช้ประโยชน์ได้ด้วยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไปว่าจำเลยที่ ๓ จะต้องเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินของโจทก์ทั้งสี่เป็นทางสาธารณะหรือไม่ ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ นางจีรพันธุ์ รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
