แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๗
วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๔๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเพชรบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเพชรบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายรักศักดิ์ ประเสริฐศักดิ์ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลชะอำ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเพชรบุรี เป็นคดีแพ่ง หมายเลขดำที่ ๘๗๐/๒๕๔๖ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่เศษ โดยซื้อที่ดินดังกล่าวจากเจ้าของที่ดินเดิมตั้งแต่ปี ๒๕๓๘ และเสียภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดเมื่อเดือนกันยายน ๒๕๔๒ จำเลยในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอำนาจดูแลที่ดินอันเป็นสาธารณประโยชน์ประเภทที่กฎหมายกำหนดได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์รื้อถอนรั้วคอนกรีตรอบแนวที่ดินดังกล่าว ภายใน ๓๐ วันนับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง โดยอ้างว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้สร้างรั้วคอนกรีตบนที่ดินโดยไม่ได้รับอนุญาต โจทก์จึงโต้แย้งคำสั่งดังกล่าวว่าจำเลยไม่มีอำนาจที่จะสั่งให้โจทก์รื้อถอนรั้วดังกล่าว เพราะโจทก์ได้รับโอนที่ดินพร้อมรั้วโดยชอบด้วยกฎหมาย ต่อมา จำเลยได้มอบหมายให้พนักงานดำเนินการรื้อถอนรั้วของโจทก์ ซึ่งโจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะคำสั่งที่ให้รื้อถอนรั้วคอนกรีตและการดำเนินการรื้อถอนดังกล่าวได้มีขึ้นเมื่อพ้นกำหนด ๑ ปีนับจากที่จำเลยทราบถึงการก่อสร้างรั้วที่ไม่ได้รับอนุญาตนั้น อีกทั้งแม้รั้วจะก่อสร้างขึ้นโดยไม่ได้รับอนุญาต แต่ก็เป็นกรณีที่โจทก์สามารถที่จะดำเนินการเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังนั้นการรื้อถอนรั้วดังกล่าวของจำเลยจึงเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยกระทำผิดต่อกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายต่อทรัพย์สินหรือสิทธิของโจทก์ อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์
นอกจากนี้ เมื่อโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอให้สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาชะอำออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่โจทก์พบว่า จำเลยได้ดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินบริเวณที่โจทก์ครอบครองให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ โจทก์จึงได้ยื่นคำคัดค้านไว้โดยอ้างว่าที่ดินที่โจทก์ครอบครองไม่ใช่ที่ดินสาธารณะ แต่เป็นที่ดินที่มีการครอบครองต่อเนื่องกันมาอนึ่งโจทก์ได้ตรวจสอบพบว่า เจ้าของผู้ครอบครองที่ดินเดิมได้เคยดำเนินการยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินไว้แล้ว แต่ปรากฏว่า จำเลยได้คัดค้านว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ทำให้สำนักงานที่ดินฯ ไม่สามารถอนุมัติการออกโฉนดให้แก่ที่ดินได้ ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาชะอำได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลเพื่อแสดงว่าโจทก์มีสิทธิในที่ดินและไม่ใช่ที่ดินสาธารณประโยชน์ มิฉะนั้นแล้ว จะพิจารณาออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงให้แก่จำเลย โจทก์เห็นว่า การยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะที่ดินบริเวณดังกล่าวไม่มีหลักฐานการนำขึ้นทะเบียนมาก่อน และมิใช่ที่สาธารณประโยชน์อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ดูแลของจำเลยตามกฎหมาย จำเลยจึงไม่มีอำนาจที่จะยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงหรือประกาศขึ้นทะเบียนที่ดินแปลงของโจทก์เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ และจำเลยไม่มีอำนาจคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของผู้ครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าว
โจทก์เห็นว่า การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก จึงฟ้องคดีต่อศาลขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทำการก่อสร้างรั้วคอนกรีตที่จำเลยรื้อถอนและปรับปรุงที่ดินของโจทก์ให้กลับอยู่สภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์มีอำนาจดำเนินการได้เอง โดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายทั้งสิ้น โดยให้โจทก์บังคับเอากับจำเลย ให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ในอัตราเดือนละ ๕,๐๐๐ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะดำเนินการเสร็จ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ที่ดินของโจทก์มิใช่ทางสาธารณประโยชน์ ห้ามมิให้จำเลยดำเนินการยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาห้ามมิให้จำเลยและบริวารกระทำการใดๆ อันเป็นการรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปขอให้จำเลยชดใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความอย่างสูงแทนโจทก์
จำเลยให้การต่อสู้ว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้เนื่องจากที่ดินพร้อมรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กพิพาทที่โจทก์ครอบครองอยู่ มิใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แต่เป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และจำเลยมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๒ ในการออกคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนรั้วพิพาทของจำเลย เมื่อจำเลยได้แจ้งคำสั่งให้โจทก์ทราบโดยชอบและพ้นกำหนดระยะเวลาตามคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนรั้วพิพาทแล้วโจทก์ไม่ดำเนินการ จำเลยในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงมีอำนาจตามกฎหมายที่จะดำเนินการรื้อถอนเองได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒มาตรา ๔๓ (๒) การที่จำเลยโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นดำเนินการรื้อถอนรั้วพิพาทดังกล่าว จึงเป็นการกระทำอันชอบด้วยกฎหมายและกระทำไปภายใต้อำนาจที่กฎหมายบัญญัติรับรองไว้ การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อต่อโจทก์ โจทก์จึงเรียกค่าเสียหายจากจำเลยไม่ได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒มาตรา ๔๓ วรรคสอง นอกจากนี้ โจทก์ไม่มีสิทธิที่จะดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทได้เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน การที่โจทก์ดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทต่อสำนักงานที่ดินฯ โดยรู้อยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ จึงเป็นการใช้สิทธิอันไม่สุจริต อีกทั้งฟ้องโจทก์ในส่วนที่อ้างว่า จำเลยเป็นผู้คัดค้านการออกโฉนดที่ดินพิพาทของโจทก์ และจำเลยเป็นผู้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จำเลยขอให้การปฏิเสธว่า ฟ้องโจทก์ในเรื่องนี้เป็นคำฟ้องที่เคลือบคลุม เนื่องจากจำเลยไม่เคยหรือมอบหมายให้ผู้ใดไปดำเนินการคัดค้านการขอออกโฉนดของโจทก์ อีกทั้งจำเลยไม่เคยหรือมอบหมายให้ผู้ใดไปดำเนินการยื่นคำขอออกหนังสือสำหรับที่หลวงในที่ดินพิพาทแต่อย่างใดเนื่องจากการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอชะอำโดยตรง จำเลยจึงไม่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงหรือได้รับมอบหมายจากอำเภอชะอำให้เป็นผู้ดำเนินการดังกล่าวแต่อย่างใด โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยในข้อนี้ได้เนื่องจากจำเลยมิได้กระทำการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์
นอกจากนี้ จำเลยให้การโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีที่โจทก์นำมาฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้ต่อศาลนั้นเนื่องมาจากการที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนรั้วพิพาทซึ่งสร้างขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยเป็นผู้ดำเนินการรื้อถอนรั้วพิพาทอันเป็นการกระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยซึ่งถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการในอำนาจหน้าที่โดยชอบ มิใช่การกระทำในฐานะอันเป็นส่วนตัว มูลคดีพิพาทนี้จึงเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองนั่นเอง คดีดังกล่าวจึงเป็นคดีปกครองอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้ต่อศาลจังหวัดเพชรบุรี อนึ่ง ก่อนวันสืบพยาน จำเลยได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลจังหวัดเพชรบุรีรอการพิจารณาได้ชั่วคราวและส่งสำนวนพร้อมความเห็นไปยังศาลปกครองกลางเพื่อทำความเห็นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒
ศาลจังหวัดเพชรบุรีเห็นว่า การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าจำเลยมีอำนาจโดยชอบที่จะออกคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ได้หรือไม่นั้นศาลจำต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์หรือไม่ ซึ่งในประเด็นนี้ศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครอง การใช้ประโยชน์และการได้มาในที่ดินของคู่ความแต่ละฝ่ายเป็นสำคัญ และจำต้องนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมโดยเฉพาะ ส่วนประเด็นที่โจทก์ขอให้จำเลยสร้างรั้วคอนกรีตและปรับปรุงที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมพร้อมชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่าการกระทำของจำเลยไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น แม้ว่าการที่พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยรื้อถอนรั้วคอนกรีตบนที่ดินที่โจทก์ครอบครองเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ (๒) อันเนื่องมาจากโจทก์มิได้ปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องของโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยไม่มีอำนาจตามกฎหมายและคำสั่งสิ้นผลบังคับไปแล้ว แต่จำเลยยังดำเนินการรื้อถอนรั้วคอนกรีตอีก การกระทำของจำเลยเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายอันเป็นการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ นอกจากนี้โจทก์ยังขอให้บังคับให้จำเลยใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดดังกล่าวด้วย ประเด็นข้อพิพาทนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้โจทก์ได้ฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยกล่าวหาว่า จำเลยใช้อำนาจตามมาตรา ๔๓ (๒) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ เข้าไปรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็ก ซึ่งเป็นประเด็นหลักในคดี แม้โจทก์จะกล่าวอ้างว่ารั้วพิพาทดังกล่าวได้ก่อสร้างบนที่ดินของโจทก์ที่มีการครอบครองต่อเนื่องตลอดระยะเวลา ๖๐ ปี และเมื่อโจทก์เห็นว่าเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายต่อทรัพย์สินหรือสิทธิของโจทก์ ขอให้จำเลยก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กและปรับปรุงที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม รวมทั้งชดใช้ค่าเสียหายในเหตุละเมิดดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองถูกกล่าวหาว่า กระทำละเมิดโดยใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ คำฟ้องนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า โจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยรื้อถอนรั้วคอนกรีตรอบแนวที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทำการก่อสร้างรั้วและปรับปรุงที่ดินของโจทก์ให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ชดใช้ค่าเสียหาย ทั้งจำเลยได้ดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในบริเวณที่โจทก์ครอบครองให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ โจทก์จึงขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ครอบครองอยู่ มิใช่ที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองแต่เป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โจทก์จึงไม่มีสิทธิที่จะดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทได้ และจำเลยในฐานะเจ้าพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะดำเนินการรื้อถอนรั้วพิพาทได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ การกระทำของจำเลยไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้นก่อนที่จะพิจารณาได้ว่าจำเลยกระทำละเมิดหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความ เป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่าง นายรักศักดิ์ ประเสริฐศักดิ์ โจทก์ กับเทศบาลตำบลชะอำ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเพชรบุรี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
