แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่การรถไฟแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเอกชนตามสัญญาซื้อไม้หมอนรองรางรถไฟและสัญญาค้ำประกันสัญญาดังกล่าว ขอให้ริบหลักประกันและชำระค่าปรับพร้อมดอกเบี้ย คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า สาระสำคัญของสัญญาไม่มีวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินกิจการหรือเข้าร่วมภารกิจของโจทก์และวัตถุประสงค์ของสัญญาไม่ได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ คงมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้จำเลยจัดหาและส่งมอบไม้หมอนรองรางรถไฟให้แก่โจทก์เพื่อใช้ในกิจการของโจทก์เท่านั้น ทั้งข้อกำหนดของสัญญามีลักษณะผูกพันกันด้วยใจสมัครตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาค เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การทำสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิด นิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน แม้สัญญาพิพาทเป็นสัญญาซึ่งมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญามิได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นแนวคิดพื้นฐานของการจัดให้มีสัญญาทางปกครองที่เป็นข้อแตกต่างจากสัญญาทางแพ่ง สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๕๘
วันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ การรถไฟแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัท เอส เค ลีโอ จำกัด จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๓๖๐/๒๕๕๖ ความว่า เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๒ โจทก์ทำสัญญาซื้อไม้หมอนรองรางธรรมดาเนื้อแข็งเลื่อยจักร ประเภท ก. ขนาด ๐.๑๕ คูณ ๐.๒๐ คูณ ๒.๐๐ เมตร จำนวน ๒๕,๑๖๑ ท่อน เป็นเงินทั้งสิ้น ๓๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท จากจำเลย และจำเลยได้ทำสัญญาค้ำประกัน โดยนำพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๔ เลขที่ ๗๕๖๙๔๖๑-๗๕๗๑๐๖๐ จำนวนเงิน ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท มามอบให้โจทก์เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา แต่จำเลยผิดสัญญาไม่ส่งมอบไม้หมอนหรือส่งไม่ถูกต้องหรือไม่ครบตามสัญญา โดยมีการนำไม้หมอนบางส่วนมากองไว้ที่ย่านสถานีบ้านไผ่เพียง ๔๓๙ ท่อน และยังไม่ได้ทำการส่งมอบตรวจรับ โจทก์จึงบอกเลิกสัญญาและแจ้งริบเงินประกัน พร้อมกับแจ้งให้จำเลยนำค่าปรับมาชำระแก่โจทก์ จำเลยได้รับหนังสือแล้วเพิกเฉย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้กรรมสิทธิ์ในพันธบัตรรัฐบาล เลขที่ ๗๕๖๙๔๖๑-๗๕๗๑๐๖๐ พร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดที่จำเลยนำมาวางเป็นประกันตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ ให้จำเลยชำระค่าปรับพร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยชำระเงินรวมเป็นเงินทั้งสิ้นจำนวน ๑๐,๖๐๐,๐๐๐ บาท ให้แก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ไม่ได้กระทำการใดอันเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ จำเลยได้ส่งมอบไม้หมอน รองรางรถไฟเนื้อแข็งเลื่อยจักรให้กับโจทก์บางส่วนแล้ว แต่โจทก์ไม่รับมอบ โจทก์จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญา จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหาย ตลอดจนไม่มีสิทธิริบเงินประกันรวมถึงพันธบัตรรัฐบาลของจำเลยได้ จำเลยจึงไม่มีหน้าที่ชดใช้หนี้และดอกเบี้ยตามฟ้องให้แก่โจทก์ เบี้ยปรับมีอัตราสูงเกินส่วน ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทคดีนี้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้โจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยว่า ผิดสัญญาซื้อขายไม้หมอนรองรางรถไฟ แม้การนำไม้หมอนมาซ่อมแซมรางรถไฟเป็นการทำเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนซึ่งถือได้ว่าเป็นบริการสาธารณะ แต่การที่โจทก์จัดหาไม้หมอนมาเพื่อนำไปซ่อมบำรุงในส่วน ที่ชำรุดก็หาได้เป็นการซื้อในกรณีจำเป็นเร่งด่วนถึงขนาดที่ต้องทำการเปลี่ยนไม้หมอนทันทีซึ่งจะกระทบกับการบริการขนส่งสาธารณะ โดยเป็นการซื้อมาเพื่อสำรองใช้ในกิจการของโจทก์ซึ่งก็เป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช้ ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์เท่านั้น หาได้เป็นสิ่งสาธารณูปโภคไม่ และจำเลยก็เป็นเพียงคู่สัญญาซื้อขายมีหน้าที่ส่งมอบทรัพย์หรือสิ่งของที่ตกลงซื้อขายต่อกันให้แก่โจทก์ โดยไม่มีหน้าที่ดำเนินการในการให้บริการสาธารณะตามโครงการหรือวัตถุประสงค์ของโจทก์ ดังนั้น สัญญาซื้อขายกับจำเลยจึงมิใช่สัญญาที่ให้จำเลยจัดทำบริการสาธารณะ หรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นสัญญาทางปกครอง อีกทั้งสัญญาซื้อขายไม้หมอนรองรางรถไฟดังกล่าวก็มิได้มีข้อกำหนดที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองแต่อย่างใด สัญญาซื้อขายไม้หมอนรถไฟจึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และโดยที่พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ มาตรา ๖ บัญญัติว่า การรถไฟแห่งประเทศไทยมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) รับโอนกิจการของกรมรถไฟจากกรมรถไฟ กระทรวงคมนาคม (๒) จัดดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่นซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ และมาตรา ๙ (แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๓๕) บัญญัติว่า ให้การรถไฟแห่งประเทศไทยมีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ อำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึง (๑) สร้าง ซื้อ จ้าง รับจ้าง จัดหา จำหน่าย แลกเปลี่ยน เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการ และความสะดวกต่างๆ ของกิจการรถไฟ (๒) ซื้อ จัดหา เช่า ใช้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัยให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ เห็นว่า การให้บริการด้านการคมนาคมการขนส่งของการรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นการให้บริการสาธารณะ การจัดหาเครื่องไม้เครื่องมือ อุปกรณ์ที่จำเป็นในการซ่อมบำรุง ดูแลรักษารถไฟ รางรถไฟ ไม้หมอนรองรางรถไฟ จึงเป็นการจำเป็นเพื่อให้การบริการคมนาคมขนส่งอันเป็นการบริการสาธารณะบรรลุผลและมีความต่อเนื่อง สัญญาซื้อไม้หมอนรองรางรถไฟดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดหาเครื่องมือสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งโดยสภาพต้องมีความพร้อมได้เสมอ เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาซื้อไม้หมอนรองรางรถไฟ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยผิดสัญญา กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ทำสัญญาซื้อไม้หมอนรองรางธรรมดาเนื้อแข็งเลื่อยจักรประเภท ก. จากจำเลย และจำเลยได้ทำสัญญาค้ำประกัน โดยนำพันธบัตรรัฐบาลวางเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา แต่จำเลยผิดสัญญาไม่ส่งมอบไม้หมอนหรือส่งไม่ถูกต้องหรือไม่ครบตามสัญญา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้กรรมสิทธิ์ในพันธบัตรรัฐบาลตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ให้จำเลยชำระค่าปรับพร้อมดอกเบี้ย กับให้ชำระเงินรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๑๐,๖๐๐,๐๐๐ บาท คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้แม้โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้น ตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยแล้ว สาระสำคัญของสัญญาไม่มีวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินกิจการหรือเข้าร่วมภารกิจของโจทก์และวัตถุประสงค์ของสัญญาไม่ได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะคงมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้จำเลยจัดหาและส่งมอบไม้หมอนรองรางรถไฟให้แก่โจทก์เพื่อใช้ในกิจการของโจทก์เท่านั้น ทั้งข้อกำหนดของสัญญามีลักษณะผูกพันกันด้วยใจสมัครตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาค เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้ทำบริการสาธารณะ สัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้มีสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การทำสัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน ดังนี้ แม้สัญญาพิพาทเป็นสัญญาซึ่งมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญามิได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นแนวคิดพื้นฐานของการจัดให้มีสัญญาทางปกครองที่เป็นข้อแตกต่างจากสัญญาทางแพ่ง สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง การรถไฟแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัท เอส เค ลีโอ จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
