แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๔๗
วันที่ ๑๔ มกราคม ๒๕๔๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสุขเกษม สว่างบำรุง ยื่นฟ้องสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช ที่ ๑ กรมส่งเสริมการเกษตร ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการละเมิดสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๕๓ ตำบลหัวไผ่ อำเภอมหาราช จังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีเนื้อที่ ๑๑ ไร่๓ งาน ๖๔ ตารางวา (ต่อมาได้แบ่งขายให้ผู้อื่นไปบางส่วนคงเหลือที่ดินจำนวน ๑๐ ไร่ ๒ งาน๓๐ ตารางวา) โดยในปี พ.ศ. ๒๕๒๗ ผู้ฟ้องคดีได้จดทะเบียนให้ที่ดินแก่กระทรวงการคลัง เพื่อใช้ในราชการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เนื้อที่ ๒งาน ๑๔ตารางวา โดยแบ่งแยกจากที่ดินแปลงดังกล่าวออกเป็นโฉนดใหม่คือ โฉนดเลขที่๑๐๓๑๐ เลขที่ดิน๕๒๘ ตำบลหัวไผ่ อำเภอมหาราช จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งต่อมาสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชได้ทำการปลูกสร้างอาคารสำนักงานและอาคารเก็บวัสดุบนที่ดินแปลงที่ผู้ฟ้องคดียกให้ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีได้ทำการขอแบ่งแยกรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดี (โฉนดเลขที่๒๕๓) และได้นำช่างรังวัดมาทำการรังวัดที่ดิน ช่างรังวัดที่ดินได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่า อาคารเก็บวัสดุสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๔๐ตารางวา ผู้ฟ้องคดีจึงติดต่อกับหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อหาแนวทางแก้ไขมาโดยตลอด (ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ถึง พ.ศ. ๒๕๔๒) โดยสามารถลำดับเหตุการณ์ได้ดังนี้
– ๒ กันยายน ๒๕๓๙ ผู้ฟ้องคดีทำหนังสือถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ให้ทำการรื้อถอนอาคารที่รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเช่าหรือซื้อที่ดินในส่วนที่รุกล้ำ ซึ่งต่อมากระทรวงเกษตรฯ แจ้งว่า ได้มีหนังสือแจ้งให้กรมส่งเสริมการเกษตรตรวจสอบแล้ว
– ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ สำนักงานราชพัสดุจังหวัดพระนครศรีอยุธยามีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบผลการตรวจสอบที่ดินว่า อาคารดังกล่าวไม่ได้รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี
– ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๐ กรมส่งเสริมการเกษตรมีหนังสือแจ้งว่า พื้นที่อาคารเก็บวัสดุรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีจำนวน ๔.๓ ตารางวา และนัดให้ผู้ฟ้องคดีไปเจรจาแต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปที่กรมส่งเสริมการเกษตรตามกำหนดกลับไม่พบเจ้าหน้าที่จึงไม่มีการเจรจากันแต่ประการใด
– ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ ผู้ฟ้องคดีได้รับโทรเลขจากสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชให้ผู้ฟ้องคดีไปทำสัญญาเช่าที่ดินพิพาทภายในวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ ผู้ฟ้องคดีได้เดินทางไปที่สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชเพื่อตกลงทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่เจ้าหน้าที่ได้จัดเตรียมไว้ แต่ไม่มีเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจลงลายมือชื่อมาแต่ประการใด
ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งให้สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช กรมส่งเสริมการเกษตรมาทำสัญญาเช่าที่ดินพิพาทในอัตราเดือนละ ๑๐,๐๐๐ บาท หากไม่เช่าผู้ฟ้องคดีจะดำเนินคดีตามกฎหมายต่อไป แต่ไม่มีการตอบรับจากกรมส่งเสริมการเกษตร
– ๘ เมษายน ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีไปติดต่อสำนักงานที่ดินอำเภอท่าเรือเพื่อให้เจ้าหน้าที่ที่ดินไกล่เกลี่ยที่ดินพิพาทกับธนารักษ์จังหวัดพระนครศรีอยุธยา เจ้าหน้าที่ที่ดินแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่า ธนารักษ์จังหวัดพระนครศรีอยุธยาอยู่ระหว่างดำเนินการแต่งตั้งคณะทำงานตรวจสอบการปลูกสร้างอาคารรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมาทางจังหวัดพระนครศรีอยุธยาได้มีหนังสือที่ อย ๐๐๑๒/๐๓๔๓๔ ลงวันที่ ๑๘ มิถุนายน ๒๕๔๒ แจ้งว่าคณะทำงานตรวจสอบการปลูกสร้างอาคารรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ตรวจสอบแล้วพบว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดียกให้เป็นของทางราชการซึ่งได้ปักหลักเขตไว้ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๒๙
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของกรมธนารักษ์หรือธนารักษ์จังหวัดพระนครศรีอยุธยา กระทรวงการคลัง หรือคณะทำงานตรวจสอบการปลูกสร้างอาคารรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี การกระทำของสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช กรมส่งเสริมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เป็นการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบซึ่งเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันเป็นการละเมิดต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๘ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาให้ยกเลิกคำสั่งหรือคำชี้ขาดของคณะทำงานตรวจสอบการปลูกสร้างอาคารรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ให้สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช กรมส่งเสริมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ชำระค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน ๕๔๐,๐๐๐บาท ให้สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชรื้อถอนอาคารเก็บวัสดุที่สร้างรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีแต่ถ้าการรื้อถอนดังกล่าวเป็นไปไม่ได้ตามสภาพหรือก่อให้เกิดความเสียหายยิ่งขึ้น ให้กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง ซื้อที่ดินส่วนที่รุกล้ำ๔๐ ตารางวา โดยผู้ฟ้องคดีขายให้ในราคาตารางวาละ ๑๐,๐๐๐ บาท เป็นเงิน ๔๐๐,๐๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า อาคารเก็บวัสดุการเกษตรตามคำฟ้องคดีนี้เป็นของกรมส่งเสริมการเกษตร โดยสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช จังหวัดพระนครศรีอยุธยา อาคารดังกล่าวก่อสร้างขึ้นเมื่อวันที่ ๗ ตุลาคม ๒๕๒๙ ตามคำสั่งอธิบดีกรมส่งเสริมการเกษตร และไม่มีส่วนใดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๕๓ เนื่องจากที่ดินทั้งหมดเป็นที่ราชพัสดุ โดยพื้นที่ส่วนหนึ่งได้มาโดยการครอบครองปรปักษ์ สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน๒ แปลง เนื้อที่ ๓ งาน ๘ ตารางวา ติดต่อกันโดยสงบและเปิดเผยมีเจตนาเป็นเจ้าของมาตั้งแต่การส่งมอบการให้ แม้ว่าเนื้อที่ที่ดินตามหลักฐานในโฉนดมีเพียง ๒ งาน ๔๔ ตารางวา ก็ตาม เมื่อไม่มีผู้ใดคัดค้านหรือโต้แย้งจนเลยระยะเวลา ๑๐ ปีย่อมได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนเกิน นางสุขเกษม สว่างบำรุง ไม่มีสิทธิในที่ดินนี้
ในระหว่างพิจารณา ศาลปกครองกลางเห็นว่า คู่กรณีต่างโต้แย้งกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินแปลงพิพาท โดยมีประเด็นที่จะพิจารณา ๒ ประเด็นคือ
ประเด็นที่ ๑ การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการบุกรุกที่ดินของผู้ฟ้องคดี ประเด็นนี้ผู้ฟ้องคดีมีวัตถุประสงค์เพื่อขอให้ศาลปกครองพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้เงินหรือรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นการเยียวยาในการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อันเป็นการใช้อำนาจเสมอปัจเจกชนบุคคลโดยทั่วไป คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ประเด็นที่ ๒ การโต้แย้งเกี่ยวกับการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดิน ประเด็นนี้ การโต้แย้งดังกล่าวมิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือใช้อำนาจปกครอง หรือการดำเนินการทางปกครองที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจพิเศษเหนือปัจเจกบุคคล แต่เป็นการโต้แย้งสิทธิเสมอหนึ่งเป็นปัจเจกบุคคลทั่วไปในการอ้างสิทธิตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นกัน
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเห็นด้วยกับความเห็นของศาลปกครองกลางว่าคดีนี้อยู่ใน
เขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองโดยประสงค์ที่จะให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ยกเลิกคำสั่งหรือคำชี้ขาดของคณะทำงานที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยาตั้งขึ้น และมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีอันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปลูกสร้างอาคารสำนักงานและอาคารที่พักรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีรวมทั้งงดเว้นการกระทำอันเป็นการละเมิดเป็นหลักแห่งข้อหา จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองกลางตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ และการแก้ไขบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้นต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะกล่าวอ้างว่าได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองปรปักษ์แล้วก็ตามแต่มูลคดีนี้เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำละเมิดมิใช่เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยตรง ทั้งข้อกล่าวอ้างของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยอมรับว่าที่ดินพิพาทอยู่ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๕๓ ของผู้ฟ้องคดีจริงประเด็นต้องวินิจฉัยจึงมีว่าการที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐปลูกสร้างอาคารสำนักงานและอาคารที่พักรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดหรือไม่ ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางตามมาตรา ๔๒ ประกอบมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และขอให้มีคำสั่งตามมาตรา ๗๒ (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ด้วย ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลางศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี
คำวินิจฉัย
ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า สำนักงานเกษตรอำเภอมหาราชได้ก่อสร้างอาคารเก็บวัสดุรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงติดต่อกับหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อหาแนวทางแก้ไขมาโดยตลอด แต่หน่วยราชการดังกล่าวกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้นหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบซึ่งไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันเป็นการละเมิดต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๘ จึงขอให้ศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาให้ยกเลิกคำสั่งหรือคำชี้ขาดของคณะทำงานตรวจสอบการปลูกสร้างอาคารรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ให้ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี รวมถึงให้รื้อถอนอาคารเก็บวัสดุที่สร้างรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ถ้าการรื้อถอนดังกล่าวเป็นไปไม่ได้ตามสภาพหรือก่อให้เกิดความเสียหายยิ่งขึ้น ให้กรมธนารักษ์กระทรวงการคลัง ซื้อที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีได้ให้การว่า อาคารเก็บวัสดุก่อสร้างขึ้นโดยไม่มีส่วนใดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๕๓ เพราะที่ดินทั้งหมดเป็นที่ราชพัสดุ โดยพื้นที่ส่วนหนึ่งได้มาโดยการครอบครองปรปักษ์ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ครอบครองและทำประโยชน์ติดต่อกันโดยสงบและเปิดเผยมีเจตนาเป็นเจ้าของมาตั้งแต่การส่งมอบการให้ เมื่อไม่มีผู้ใดคัดค้านหรือโต้แย้งจนเลยระยะเวลา ๑๐ ปี ย่อมได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนเกินผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท ดังนั้นประเด็นหลักแห่งคดีจึงเป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ราชพัสดุเป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีได้ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘และมาตรา ๑๓๐๔ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางสุขเกษม สว่างบำรุง ผู้ฟ้องคดี กับสำนักงานเกษตรอำเภอมหาราช ที่ ๑ กรมส่งเสริมการเกษตร ที่ ๒กระทรวงการคลัง ที่ ๓ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๖
