แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
การออกคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใดก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารตาม พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่น สำหรับในเขตกรุงเทพมหานครหมายถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 ดังนั้น การที่ ส. ผู้อำนวยการเขตบางกอกใหญ่ในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคาร จึงเห็นได้ว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งของจำเลยที่ 2 โดยเฉพาะ มิใช่คำสั่งของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงมิใช่ผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1
พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร มาตรา 40 (3) ที่กำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจพิจารณามีคำสั่งตามมาตรา 41 คือสั่งโดยกำหนดเวลาให้เจ้าของอาคารยื่นคำขออนุญาตให้ถูกต้องภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้มีคำสั่งตามมาตรา 40 (1) นั้น เป็นบทบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องพิจารณามีคำสั่งตามมาตรา 41 ภายในเวลาอันสมควร มิใช่บังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องมีคำสั่งตามมาตรา 40 (1) เสียก่อนหรือบังคับให้คำสั่งตามมาตรา 40 (1) ต้องมีผลบังคับไปชั่วระยะเวลาหนึ่งก่อนจึงจะพิจารณามีคำสั่งดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 40 (3) ได้ ดังนั้นคำสั่งที่ให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคารและคำสั่งที่ให้โจทก์แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตฉบับใดจะออกก่อนหลังกันอย่างไรและลงวันที่ในคำสั่งหรือไม่จึงไม่ใช่ข้อสำคัญ คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นทั้งสองฉบับและคำวินิจฉัยอุทธรณ์จึงชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุจะเพิกถอน
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ 740-43/2540 ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2 โดยผู้อำนวยการเขตบางกอกใหญ่ หน่วยงานของจำเลยที่ 1 คำสั่งที่ กท 9015/5600 และคำสั่งที่ กท 9015/5601
จำเลยทั้งสองให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนจำเลยทั้งสอง โดยกำหนดค่าทนายความให้ 3,000 บาท
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ในเบื้องต้นว่า โจทก์เป็นเจ้าของอาคารเลขที่ 173/46 ซอยวัดใหม่พิเรนทร์ แขวงวัดท่าพระ เขตบางกอกใหญ่ กรุงเทพมหานคร โจทก์ได้ต่อเติม ดัดแปลงอาคารดังกล่าวโดยมิได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ผู้อำนวยการเขตบางกอกใหญ่ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 2 ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้มีคำสั่งที่ กท 9015/5601 ให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคารตามคำสั่งแบบ ค.13 เอกสารหมาย จ.2 และมีคำสั่งที่ กท 9015/5600 ให้โจทก์แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตก่อสร้างตามแบบ ค.10 เอกสารหมาย จ.1 โจทก์ทราบคำสั่งดังกล่าวแล้วโดยได้รับคำสั่งทั้งสองฉบับในวันเดียวกัน โจทก์ไม่ปฏิบัติตามแต่ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า คำสั่งของผู้อำนวยการเขตบางกอกใหญ่ชอบด้วยกฎหมายตามเอกสารหมาย จ.4 คดีมีปัญหาวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 หรือไม่ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่า การออกคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใดก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารตาม พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ซึ่งตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.นี้ สำหรับในเขตกรุงเทพมหานคร ให้หมายถึงจำเลยที่ 2 ดังนั้น การที่นายเสรี เจริญศิริ ผู้อำนวยการเขตบางกอกใหญ่ในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคาร จึงเห็นได้ว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งของจำเลยที่ 2 โดยเฉพาะ มิใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่1 จึงมิใช่ผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ตามนัยแห่งคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 939/2536 ระหว่าง บริษัทไทยวา จำกัด โจทก์ กรุงเทพมหานคร กับพวก จำเลย ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ต่อไปว่า มีเหตุเพิกถอนคำสั่งที่ กท 9015/5601 ให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคารตามแบบ ค.3 เอกสารหมาย จ.2 คำสั่งที่ กท 9015/5600 ให้โจทก์แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตตามแบบ ค.10 เอกสารหมาย จ.1 และคำวินิจฉัยอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.4 หรือไม่ ในข้อนี้ พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 มาตรา 11 มีบัญญัติไว้ในมาตรา 40 และมาตรา 41 ดังนี้
“มาตรา 40 ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารโดยฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจดำเนินการดังนี้
(1) มีคำสั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน ผู้ดำเนินการ ลูกจ้าง หรือบริวารของบุคคลดังกล่าว ระงับการกระทำดังกล่าว
(2) มีคำสั่งห้ามมิให้บุคคลใดใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณที่มีการกระทำดังกล่าว และจัดให้มีเครื่องหมายแสดงการห้ามนั้นไว้ในที่เปิดเผยและเห็นได้ง่าย ณ อาคารหรือบริเวณดังกล่าว และ
(3) พิจารณามีคำสั่งตามมาตรา 41 หรือมาตรา 42 แล้วแต่กรณี ภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้มีคำสั่งตาม (1)
มาตรา 41 ถ้าการกระทำตามมาตรา 40 เป็นกรณีที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้เจ้าของอาคารยื่นคำขออนุญาตหรือดำเนินการแจ้งตามมาตรา 39 ทวิ หรือดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องภายในระยะเวลาที่กำหนด แต่ต้องไม่น้อยกว่าสามสิบวัน ในกรณีที่มีเหตุอันสมควร เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะขยายระยะเวลาดังกล่าวออกไปอีกก็ได้ และให้นำมาตรา 27 มาใช้บังคับโดยอนุโลม” ที่โจทก์ฎีกาว่า คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกตามบทบัญญัติดังกล่าวต้องดำเนินการตามลำดับโดยเคร่งครัด คือ ก่อนจะมีคำสั่งตามมาตรา 40 (3) ได้ เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องดำเนินการตามมาตรา 40 (1) เสียก่อน แต่คำสั่งให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคารตามแบบ ค.3 เอกสารหมาย จ.2 ซึ่งออกตามมาตรา 40 (1) กลับเป็นคำสั่งที่ระบุเลขที่หลังคำสั่งให้โจทก์แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตตามแบบ ค.10 เอกสารหมาย จ.1 อีกทั้งคำสั่งทั้งสองฉบับไม่ระบุวันที่ที่ออกคำสั่ง ระยะเวลาตามมาตรา 40 (3) จึงยังไม่อาจนับได้ ศาลฎีกาคณะคดีปกครองเห็นว่าบทบัญญัติมาตรา 40 (3) ที่กำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจพิจารณามีคำสั่งตามมาตรา 41 คือสั่งโดยกำหนดเวลาให้เจ้าของอาคารยื่นคำขออนุญาตให้ถูกต้องภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้มีคำสั่งตามมาตรา 40 (1) นั้น เป็นบทบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องพิจารณามีคำสั่งตามมาตรา 41 ภายในเวลาอันสมควร กล่าวอีกนัยหนึ่ง เพื่อมิให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นใช้อำนาจตามมาตรา 40 (1) มีคำสั่งให้ระงับการดัดแปลงอาคารไว้ก่อนนานเกินสมควรหรือโดยไม่มีกำหนดเวลาอันจะเป็นการเดือดร้อนแก่ผู้ได้รับคำสั่ง บทบัญญัติมาตรา 40 (3) จึงบังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องรีบพิจารณาว่าจะมีคำสั่งตามมาตรา 41 หรือไม่ มิใช่บังคับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นต้องมีคำสั่งตามมาตรา 40 (1) เสียก่อนหรือบังคับให้คำสั่งตามมาตรา 40 (1) ต้องมีผลบังคับไปชั่วระยะเวลาหนึ่งก่อนจึงจะพิจารณามีคำสั่งดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 40 (3) ได้ ข้อที่ว่าคำสั่งที่ กท 9015/5601 ให้โจทก์ระงับการดัดแปลงอาคารตามแบบ ค.3 เอกสารหมาย จ.2 และคำสั่งที่ กท 9015/5600 ให้โจทก์แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตตามแบบ ค.10 เอกสารหมาย จ.1 ฉบับใดจะออกก่อนหลังกันอย่างไรและลงวันที่ในคำสั่งหรือไม่จึงไม่ใช่ข้อสำคัญ คำสั่งของจำเลยที่ 2 ทั้งสองฉบับและคำวินิจฉัยอุทธรณ์เอกสารหมาย จ.4 จึงชอบด้วยกฎหมายและไม่มีเหตุจะเพิกถอน อุทธรณ์ของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้นอีกเช่นกัน
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ.
(วิชัย วิวิตเสวี – สกนธ์ กฤติยาวงศ์ – สุเทพ เจตนาการณ์กุล)
