แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งและคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ พิจารณาอุทธรณ์จำเลยที่สั่งให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาท โดยจำเลยอ้างเหตุว่าส่วนที่ต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงนั้นมีการดัดแปลงต่อเติมโดยไม่ได้รับอนุญาตและขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อ 75,76(1)(4)แต่โจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องยืนยันว่าอาคารพิพาทไม่มีการดัดแปลงขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครตามคำสั่งดังกล่าว ดังนี้คดีไม่มีประเด็นว่า อาคารพิพาทมีส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครหรือไม่ และข้อเท็จจริงฟังได้ว่าอาคารพิพาทมีส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครจริงซึ่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นไม่อาจอนุญาตให้ดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาทในส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเช่นนั้นได้ เมื่อมีการดัดแปลงอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21(มาตรา 22 เดิม) เจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมมีอำนาจสั่งให้ เจ้าของอาคารยื่นคำขอใบอนุญาตหรือให้ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522(ฉบับเดิม) มาตรา 40 และ 43 วรรคหนึ่ง และถ้าเจ้าของอาคารไม่ยื่นคำขอรับใบอนุญาตหรือไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคาร เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารดังกล่าวในส่วนที่เห็นสมควรได้ตามมาตรา 43 วรรคสาม และแม้ต่อมามีการแก้ไขพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 โดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 ก็ยังคงบัญญัติให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นในกรณีต่าง ๆ ดังกล่าวมาแล้วนั้นไว้เช่นเดิม โดยเพียงแต่แก้ไขนำไปบัญญัติเป็นข้อความในมาตรา 40,41 และ 42 เท่านั้น ดังนี้แม้เจ้าพนักงานเพิ่งตรวจพบในปี พ.ศ. 2536 ว่าอาคารพิพาทมีส่วนที่ดัดแปลงขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจสั่งให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของอาคารพิพาทดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทให้ถูกต้องได้โดยชอบไม่ว่าโจทก์จะเป็นผู้กระทำการดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาทเองหรือไม่ก็ตาม และเมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารพิพาทได้โดยชอบ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องของโจทก์เพียงพอที่จะนำไปวินิจฉัยข้อกฎหมายได้แล้ว คดีไม่จำเป็นต้องสืบพยานศาลชั้นต้นจึงชอบที่จะสั่งงดสืบพยานได้ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 52ที่กำหนดระยะเวลาให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จภายในกำหนดนั้นเมื่อไม่ได้กำหนดสภาพบังคับไว้ว่าถ้าวินิจฉัยเสร็จเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลานั้นแล้วถือเป็นคำวินิจฉัยที่ไม่ชอบ ดังนั้น แม้จะวินิจฉัยเสร็จเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าวก็ยังคงถือเป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีประธานกรรมการไม่ได้เข้าประชุม ซึ่งที่ประชุมสามารถเลือกกรรมการคนหนึ่งเป็นประธานได้ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 50 ประกอบด้วยมาตรา 14ดังนี้ คำวินิจฉัยในการประชุมเช่นนี้เป็นคำวินิจฉัยที่ชอบแล้ว พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ฉบับที่ใช้บังคับเดิมและพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535ที่แก้ไขใหม่ ต่างก็บัญญัติให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้โจทก์ในฐานะเจ้าของอาคารแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารให้ถูกต้อง หากไม่ปฏิบัติตามก็มีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารในส่วนที่เห็นสมควรได้ และเมื่อคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นในกรณีดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้แม้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จะอ้างบทกฎหมายที่แก้ไขใหม่ภายหลังการก่อสร้างอาคารพิพาท ก็มิใช่เหตุทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์กลายเป็นไม่ชอบแต่ประการใด
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2532 โจทก์ซื้อตึกแถวสามชั้นเลขที่ 68/81 ถึง 83 ซอยร่วมสุข ถนนเอกชัย แขวงบางขุนเทียนเขตจอมทอง กรุงเทพมหานคร จากบริษัทวิพัฒนาการก่อสร้าง จำกัดต่อมาวันที่ 13 กันยายน 2536 จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนมีหนังสือคำสั่งแจ้งความมายังโจทก์กล่าวหาว่าโจทก์ต่อเติมตึกแถวดังกล่าวโดยไม่ได้รับอนุญาต และให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้อง ต่อมาวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536จำเลยที่ 2 มีหนังสือคำสั่งแจ้งความมาถึงโจทก์ให้รื้อถอนอาคารส่วนที่ต่อเติมและแก้ไขอาคารตึกแถวให้ถูกต้อง ความจริงโจทก์มิได้ต่อเติมตึกแถวอย่างใด สภาพของตึกแถวคงเหมือนเช่นเดิมนับแต่วันที่โจทก์รับโอนกรรมสิทธิ์จากเจ้าของเดิม ทั้งเจ้าของเดิมได้แจ้งแก่โจทก์ว่าได้ก่อสร้างอาคารโดยขออนุญาตต่อทางราชการถูกต้องแล้วโจทก์จึงอุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 2 แต่จำเลยที่ 3 ถึงที่ 10ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์โจทก์มิได้เป็นผู้ดัดแปลงหรือต่อเติมตึกแถว จึงไม่ต้องรับผิดรื้อถอนและแก้ไขตามคำสั่งของจำเลยที่ 2 ทั้งอาคารพิพาทก็แข็งแรงปลอดภัยและได้ผ่านการตรวจสอบและอนุญาตของเจ้าหน้าที่ทางราชการแล้ว อีกทั้งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากปลัดกระทรวงมหาดไทยหรือร้อยตรีเบญจกุล มะกะระธัช ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มิได้เข้าร่วมประชุม และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์เมื่อพ้นกำหนด 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ของโจทก์ไว้วินิจฉัยแล้ว นอกจากนี้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยังใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 2)พ.ศ. 2535 มาตรา 41 และ 42 บังคับ ทั้งที่อาคารของโจทก์ก่อสร้างมาก่อนที่กฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ ขอให้พิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 และที่ 2 และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
จำเลยทั้งสิบให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1เพราะจำเลยที่ 1 มิได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ แม้โจทก์มิได้ต่อเติมอาคารพิพาทแต่โจทก์เป็นเจ้าของอาคารพิพาทที่มีการก่อสร้างดัดแปลงต่อเติมผิดกฎหมาย จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงมีอำนาจสั่งให้โจทก์แก้ไขและรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร เมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามเจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงมีอำนาจสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารพิพาทส่วนที่ดัดแปลงต่อเติมได้ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เข้าร่วมประชุมพิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์ครบองค์ประชุม คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่า ตามคำคู่ความคดีวินิจฉัยได้แล้ว ให้งดสืบพยานโจทก์และพยานจำเลยแล้ว พิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงเบื้องต้นฟังเป็นยุติว่า โจทก์เป็นเจ้าของอาคารพิพาทโดยซื้อจากบริษัทวิพัฒนาการก่อสร้าง จำกัด ต่อมาจำเลยที่ 2 ซึ่งปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทโดยให้มีที่ว่างปราศจากสิ่งปกคลุมเป็นทางเดินหลังอาคารได้ถึงกันกว้างไม่น้อยกว่า 2 เมตร ให้มีที่ว่างปราศจากหลังคาหรือสิ่งปกคลุมไม่น้อยกว่า 30 ใน 100 ส่วน ของพื้นที่ และผนังอาคารด้านทิศเหนือต้องเป็นผนังก่ออิฐทึบตลอดห้ามมิให้ช่องหน้าต่าง ภายในหน้าต่างภายใน 30 วัน และให้ยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารโจทก์ทราบคำสั่งแล้วไม่ปฏิบัติ จำเลยที่ 2 จึงมีคำสั่งลงวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536ให้โจทก์รื้อถอนอาคาร โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง จำเลยที่ 3 ถึงที่ 10ในฐานะคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นถูกต้องแล้วให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์
มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่วินิจฉัยว่า คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นถูกต้องแล้วนั้นชอบหรือไม่ โจทก์ฎีกาว่า บริษัทวิพัฒนาการก่อสร้าง จำกัด ได้รับใบอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพิพาทแล้ว โจทก์รับโอนอาคารพิพาทมาจากบริษัทดังกล่าวแล้ว ไม่ได้ดัดแปลงต่อเติม และอาคารพิพาทมีสภาพมั่นคงปลอดภัย ไม่ก่อความเดือด~ร้อนรำคาญแก่ผู้อื่น จึงไม่ต้องรื้อถอนอาคารพิพาท และข้อเท็จจริงดังกล่าวยังไม่ยุติ ศาลชั้นต้นสั่งงดสืบพยานโดยไม่ชอบ เห็นว่าตามคำฟ้องและเอกสารท้ายคำฟ้องของโจทก์ปรากฏว่า ที่จำเลยที่ 2สั่งให้โจทก์ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทตามรายการดังกล่าวข้างต้นได้อ้างเหตุว่า ส่วนที่ต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงนั้น มีการดัดแปลงต่อเติมโดยไม่ได้รับอนุญาตและขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อ 75, 76(1) (4)แต่โจทก์กลับบรรยายฟ้องถึงเหตุที่โจทก์ไม่ต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือรื้อถอนอาคารตามคำสั่งดังกล่าวเพียงเพราะโจทก์เป็นผู้รับโอนอาคารพิพาทมาจากบริษัทวิพัฒนาการก่อสร้าง จำกัด ซึ่งก่อสร้างอาคารเสร็จแล้วโดยผู้โอนยืนยันต่อโจทก์ว่าได้ก่อสร้างอาคารพิพาทโดยขออนุญาตถูกต้องตามกฎหมาย โจทก์รับโอนมาแล้วไม่ได้ดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาท ทั้งอาคารพิพาทก็มีสภาพมั่นคงปลอดภัยไม่ก่อความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้อื่น โดยไม่ได้บรรยายฟ้องยืนยันว่าอาคารพิพาทไม่มีการดัดแปลงขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครตามคำสั่งดังกล่าว จึงไม่มีประเด็นว่า อาคารพิพาทมีส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครหรือไม่ และฟังได้ว่า อาคารพิพาทมีส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครจริง ซึ่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมไม่อาจอนุญาตให้ดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาทในส่วนที่ขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเช่นนั้นได้ จึงฟังได้ว่ามีการดัดแปลงอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 21 (มาตรา 22 เดิม) ซึ่งกรณีเช่นนี้เจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมมีอำนาจสั่งให้เจ้าของอาคารยื่นคำขอใบอนุญาตหรือให้ดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 (ฉบับเดิม) มาตรา 40 และ 43 วรรคหนึ่ง และถ้าเจ้าของอาคารไม่ยื่นคำขอรับใบอนุญาตหรือไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคาร เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารดังกล่าวในส่วนที่เห็นสมควรได้ตามมาตรา 43 วรรคสาม และแม้ต่อมามีการแก้ไขพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 โดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535ก็ยังคงบัญญัติให้อำนาจเจ้าพนักงานท้องถิ่นในกรณีต่าง ๆ ดังกล่าวมาแล้วนั้นไว้เช่นเดิม โดยเพียงแต่แก้ไขนำไปบัญญัติเป็นข้อความในมาตรา 40, 41 และ 42 เท่านั้น ดังนี้แม้เจ้าพนักงานเพิ่งตรวจพบในปี พ.ศ. 2536 ว่าอาคารพิพาทมีส่วนที่ดัดแปลงขัดต่อข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เจ้าพนักงานท้องถิ่นก็มีอำนาจสั่งให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของอาคารพิพาทดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทให้ถูกต้องได้โดยชอบ ทั้งนี้ไม่ว่าโจทก์จะเป็นผู้กระทำการดัดแปลงต่อเติมอาคารพิพาทหรือไม่ก็ตาม และเมื่อโจทก์ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารพิพาทได้โดยชอบที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยว่า คำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นดังกล่าวถูกต้องจึงชอบแล้ว และเมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องของโจทก์ดังกล่าวเพียงพอที่จะนำไปวินิจฉัยข้อกฎหมายได้ดังวินิจฉัยมาแล้วเช่นนี้จึงไม่จำเป็นต้องสืบพยาน ศาลชั้นต้นชอบที่จะสั่งงดสืบพยานได้คำสั่งงดสืบพยานของศาลชั้นต้นชอบแล้ว
มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ต่อไปว่า การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ให้เสร็จภายใน 30 วัน นับแต่วันที่รับอุทธรณ์ ทั้งปลัดกระทรวงมหาดไทยหรือร้อยตรีเบญจกุล มะกะระธัช ในฐานะประธานกรรมการไม่ได้เข้าประชุมและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์อ้างพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 มาตรา 41 และ 42 ในการวินิจฉัยกรณีอาคารพิพาทก่อสร้างมาก่อนกฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ ทำให้คำวินิจฉัยไม่ชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 52ที่กำหนดระยะเวลาให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จภายในกำหนดนั้นไม่ได้กำหนดสภาพบังคับไว้ว่าถ้าวินิจฉัยเสร็จเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลานั้นแล้วถือเป็นคำวินิจฉัยที่ไม่ชอบ ดังนั้นแม้จะวินิจฉัยเสร็จเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าวก็ยังคงถือเป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนกรณีประธานกรรมการไม่ได้เข้าประชุมนั้นที่ประชุมก็สามารถเลือกกรรมการคนหนึ่งเป็นประธานได้ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 50 ประกอบด้วยมาตรา 17 ไม่เป็นเหตุให้คำวินิจฉัยในการประชุมเช่นนี้เป็นคำวินิจฉัยที่ไม่ชอบ และเมื่อพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ฉบับที่ใช้บังคับเดิม และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 ที่แก้ไขใหม่ต่างก็บัญญัติให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้โจทก์ในฐานะเจ้าของอาคารแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคารให้ถูกต้อง หากไม่ปฏิบัติตามก็มีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารในส่วนที่เห็นสมควรได้ คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น กรณีดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายดังได้วินิจฉัยมาข้างต้นแล้ว ดังนี้แม้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จะอ้างบทกฎหมายที่แก้ไขใหม่ภายหลังการก่อสร้างอาคารพิพาทก็มิใช่เหตุทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ไม่ชอบแต่ประการใด
พิพากษายืน
