แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตามสัญญาเช่าซื้อ ข้อ 10 วรรคหนึ่ง ระบุว่า หากผู้เช่าซื้อถึงแก่กรรมในระหว่างที่เช่าซื้อ… ที่ดินที่เช่าซื้อจะต้องตกอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 39 แห่ง พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ซึ่งมาตรา 39 บัญญัติว่า “ที่ดินที่บุคคลได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะทำการแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินนั้นไปยังผู้อื่นมิได้ เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม… ทั้งนี้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” แต่ไม่ปรากฏว่ามีการออกกฎกระทรวงตามกฎหมายมาตราดังกล่าวแต่อย่างใด แต่ก็มีระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการโอนและการตกทอดทางมรดก สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อที่ดินในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2535 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 30 วรรคหก ของพระราชบัญญัติดังกล่าวซึ่งตาม ป.พ.พ. มาตรา 4 วรรคสอง ได้บัญญัติว่าเมื่อไม่มีบทกฎหมายที่จะยกมาปรับคดีได้ ให้วินิจฉัยคดีอาศัยเทียบบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง เมื่อระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวใช้บังคับอยู่ก่อนที่ ฉ. ถึงแก่กรรม จึงต้องนำระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวมาใช้กับที่ดินที่ ฉ. เช่าซื้อตามที่กำหนดไว้ในสัญญาเช่าซื้อข้อ 10 การสืบสิทธิการเช่าซื้อที่ดินของ ฉ. จึงต้องเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าว ดังนั้นสิทธิการเช่าซื้อของ ฉ. จึงตกทอดทางมรดกแก่คู่สมรสเป็นอันดับแรกก็คือโจทก์นั่นเองตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการโอนและการตกทอดทางมรดก สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อที่ดินในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2535 หมวด 2 การตกทอดทางมรดกของสิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อข้อ 11 ที่กำหนดว่า “เมื่อเกษตรกรถึงแก่กรรมให้สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อตกทอดแก่คู่สมรสเป็นอันดับแรก” ดังนั้นมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่วินิจฉัยให้แบ่งสิทธิการเช่าซื้อของ ฉ. จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ จำเลยที่ 1 ต้องดำเนินการแบ่งสิทธิการเช่าซื้อของ ฉ. แก่โจทก์ทั้งหมด ปัญหาดังกล่าวเป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจหยิบยกขึ้นวินิจฉัยได้เองตาม ป.วิ.พ. มาตรา 142 (5)
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติของจำเลยทั้งสองในการให้แบ่งสิทธิการเช่าซื้อที่ดินคนละครึ่ง ให้จำเลยทั้งสองดำเนินการแบ่งสิทธิการเช่าซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ 10667 ให้แก่โจทก์ครึ่งหนึ่ง อีกครึ่งหนึ่งให้แบ่งแก่ทายาทโดยธรรมตามกฎหมายรวม 5 คน คนละเท่าๆ กัน
จำเลยทั้งสองให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นเห็นว่าจำเลยที่ 2 มิได้เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากจำเลยที่ 1 โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 พิพากษาให้เพิกถอนมติคณะกรรมการของจำเลยที่ 2 และคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่แบ่งสิทธิการเช่าซื้อที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมของนายเฉลียวให้แก่โจทก์และนางเล็กคนละครึ่ง ให้จำเลยที่ 1 แบ่งสิทธิการเช่าซื้อที่ดินดังกล่าวในลักษณะเป็นสินสมรสให้แก่โจทก์ครึ่งหนึ่งก่อนที่จะแบ่งให้แก่ทายาทของนายเฉลียวในลักษณะเป็นมรดก ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ
จำเลยที่ 1 อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษากลับ (ที่ถูกพิพากษาแก้) ให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงเป็นยุติตามที่คู่ความมิได้ฎีกาหรือแก้ฎีกาโต้แย้งว่า โจทก์เป็นภริยาของนายเฉลียวโดยจดทะเบียนสมรสเมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2508 ระหว่างสมรสนายเฉลียวทำสัญญาเช่าซื้อที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโฉนดเลขที่ 10667 ตำบลวังจุฬา อำเภอวังน้อย จังหวัดพระนครศรีอยุธยาเนื้อที่ 30 ไร่ 3 งาน 8 ตารางวา จากจำเลยที่ 1 ระหว่างผ่อนชำระค่าเช่าซื้อ นายเฉลียวถึงแก่กรรมเมื่อวันที่ 30 เมษายน 2536 โจทก์ยื่นคำขอรับมรดกสิทธิการเช่าซื้อที่ดินเพื่อเกษตรกรรมของนายเฉลียวต่อจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ 1 นางเล็กมารดาของนายเฉลียวได้ยื่นคำคัดค้านพร้อมกับยื่นคำขอรับมรดกสิทธิการเช่าซื้อดังกล่าวด้วย คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยามีมติให้โจทก์และนางเล็กรับมรดกสิทธิการเช่าซื้อที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ 10667 เนื้อที่ 30 ไร่ 3 งาน 8 ตารางวา คนละครึ่ง โจทก์ยื่นอุทธรณ์มติคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยาต่อจำเลยที่ 1 จำเลยที่1 เสนอเรื่องให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพิจารณา คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีมติยืนตามมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา โจทก์จึงมาฟ้องจำเลยที่ 1 เป็นคดีนี้
ในเบื้องต้น ศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยปัญหาข้อแรกก่อนว่า มติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ให้โจทก์และนางเล็กรับมรดกสิทธิการเช่าซื้อที่ดินของนายเฉลียวคนละครึ่งชอบหรือไม่ เห็นว่า ตามสัญญาเช่าซื้อ ข้อ 10 วรรคหนึ่ง ระบุว่า “หากผู้เช่าซื้อถึงแก่กรรมในระหว่างที่เช่าซื้อ… ที่ดินที่เช่าซื้อจะต้องตกอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 ซึ่งมาตรา 39 บัญญัติว่า “ที่ดินที่บุคคลได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะทำการแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินนั้นไปยังผู้อื่นมิได้ เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม… ทั้งนี้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” แต่ไม่ปรากฏว่ามีการออกกฎกระทรวงตามกฎหมายมาตราดังกล่าวแต่อย่างใด แต่ก็มีระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการโอนและการตกทอดทางมรดก สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อที่ดินในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2535 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 30 วรรคหก ของพระราชบัญญัติดังกล่าวซึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4 วรรคสอง ได้บัญญัติว่าเมื่อไม่มีบทกฎหมายที่จะยกมาปรับคดีได้ ให้วินิจฉัยคดีอาศัยเทียบบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง เมื่อระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวใช้บังคับอยู่ก่อนที่นายเฉลียวถึงแก่กรรม จึงต้องนำระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรดังกล่าวมาใช้กับที่ดินที่นายเฉลียวเช่าซื้อตามที่กำหนดไว้ในสัญญาเช่าซื้อ ข้อ 10 การสืบสิทธิการเช่าซื้อที่ดินของนายเฉลียวจึงต้องเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าว ดังนั้นสิทธิการเช่าซื้อของนายเฉลียวจึงตกทอดทางมรดกแก่คู่สมรสเป็นอันดับแรกก็คือโจทก์นั่นเองตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการโอนและตกทอดทางมรดก สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อที่ดินในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 หมวด 2 การตกทอดทางมรดกของสิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อข้อ 11 ที่กำหนดว่า “เมื่อเกษตรกรถึงแก่กรรมให้สิทธิการเช่าหรือเช่าซื้อตกทอดแก่คู่สมรสเป็นอันดับแรก” ดังนั้นมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่วินิจฉัยให้แบ่งสิทธิการเช่าซื้อของนายเฉลียวจึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ จำเลยที่ 1 ต้องดำเนินการแบ่งสิทธิการเช่าซื้อของนายเฉลียวแก่โจทก์ทั้งหมด ปัญหาดังกล่าวเป็นข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน ศาลฎีกามีอำนาจหยิบยกขึ้นวินิจฉัยได้เองตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 142 (5) แม้โจทก์มีคำขอว่า ขอให้เพิกถอนมติของจำเลยทั้งสองในการให้แบ่งสิทธิการเช่าซื้อแก่โจทก์และนางเล็กคนละครึ่งซึ่งที่จริงแล้วมติที่โจทก์ประสงค์ให้ศาลเพิกถอนนั้นไม่ใช่มติของจำเลยทั้งสองแต่เป็นมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมก็ตาม แต่จำเลยที่ 1 ก็นำมตินั้นมาดำเนินการตามจนเกิดการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ขึ้น โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 และเมื่อศาลเห็นว่ามติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้นไม่ถูกต้อง ศาลย่อมมีอำนาจห้ามไม่ให้จำเลยที่ 1 ดำเนินการตามมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือเพิกถอนมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวได้ ส่วนที่โจทก์มีคำขอให้จำเลยทั้งสองแบ่งสิทธิการเช่าซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ 10667 ให้แก่โจทก์ครึ่งหนึ่ง อีกครึ่งหนึ่งให้แบ่งแก่ทายาทโดยธรรมตามกฎหมายรวม 5 คน คนละเท่าๆ กัน ซึ่งหากพิพากษาให้โจทก์ตามที่ได้วินิจฉัยมาแล้วก็จะเป็นการเกินคำขอของโจทก์ จึงไม่พิพากษาให้ตามคำขอนี้ ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายกฟ้องสำหรับจำเลยที่ 1 นั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย เมื่อได้วินิจฉัยดังนี้แล้วก็ไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาข้ออื่นของโจทก์เพราะไม่ทำให้ผลของคดีเปลี่ยนแปลง
อนึ่ง คดีนี้ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 2 เป็นหน่วยงานหนึ่งของจำเลยที่ 1 มิได้เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากจำเลยที่ 1 โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 แต่ศาลชั้นต้นมิได้พิพากษายกฟ้องโจทก์สำหรับจำเลยที่ 2 และศาลอุทธรณ์ภาค 1 มิได้แก้ไขจึงเป็นการคลาดเคลื่อน ศาลฎีกาเห็นสมควรแก้เสียให้ถูกต้อง
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้เพิกถอนมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ให้แบ่งสิทธิตามสัญญาเช่าซื้อของนายเฉลียวแก่โจทก์และนางเล็กคนละครึ่ง ให้ยกฟ้องโจทก์สำหรับจำเลยที่ 2 คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก นอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 1 ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ.
