แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
จำเลยที่ 2 เจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ มอบหมายให้ บ. ซึ่งเป็นผู้อำนวยการสำนักการโยธา ตกลงซื้อขายที่ดินของโจทก์ที่อยู่ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพร้อมกับทำสัญญาซื้อขายและจ่ายเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืน …(ในกรณีไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน) และโจทก์ได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนตามที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ กำหนดให้จากจำเลยแล้ว จึงเป็นการดำเนินการจัดซื้อตามขั้นตอนของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ มาตรา 10 ให้อำนาจไว้ และที่โจทก์ใช้สิทธิอุทธรณ์ขอเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนเพิ่มขึ้นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามที่ตนสงวนสิทธิไว้ก็โดยอาศัยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ ให้สิทธิไว้เช่นกัน
การโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์นั้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ มาตรา 11 วรรคสอง ให้ถือว่าได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตกลงซื้อขายกันได้ตามมาตรา 10 นับแต่วันชำระเงินตามมาตรา 11 วรรคหนึ่งดังนั้น กรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ที่จะต้องเวนคืนตกเป็นของจำเลยนับแต่วันที่โจทก์รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนจากจำเลยแล้วเมื่อที่ดินของโจทก์ได้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยภายในเวลาที่พระราชกฤษฎีกาฯ ยังมีผลใช้บังคับอยู่จากการดำเนินการตามขั้นตอนของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ แล้ว ก็ไม่ต้องมีการออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ มาเวนคืนที่ดินของโจทก์อีก ทั้งที่ดินแปลงดังกล่าวได้กลายสภาพเป็นบึงรับน้ำตามโครงการป้องกันน้ำท่วมกรุงเทพมหานครไปแล้ว สภาพของที่ดินจึงเปลี่ยนแปลงไปเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 โจทก์จะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินและฟ้องเรียกร้องเอาที่ดินคืนมิได้
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ มาตรา 10 วรรคสอง บัญญัติถึงในกรณีที่สามารถตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่จะถูกเวนคืนตามวรรคหนึ่งได้ แต่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทนไว้ด้วย ดังนั้น ที่มาตรา 11 ใช้คำว่า “ในกรณีที่มีการตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์กันได้ตามมาตรา 10” จึงหมายถึงการตกลงทำสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์กันได้เท่านั้น ส่วนที่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทนก็ให้ผู้ถูกเวนคืนสงวนสิทธิที่จะอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีไว้เพื่อผู้ถูกเวนคืนที่ยังไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ กำหนดไว้จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์และฟ้องขอเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์เพิ่มขึ้นตามขั้นตอนต่อไปของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ
ย่อยาว
โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของรวมที่ดินโฉนดเลขที่ 1364 ตำบลหนองบอน (พระโขนงฝั่งใต้) อำเภอประเวศ (พระโขนง) กรุงเทพมหานคร ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองโอนกรรมสิทธิ์และส่งมอบการครอบครองที่ดินพร้อมโฉนดที่ดินคืนแก่โจทก์ทั้งสอง หากจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตามให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา หากไม่สามารถกระทำได้ให้จำเลยทั้งสองชดใช้ราคาเป็นเงิน 299,760,000 บาท
จำเลยทั้งสองให้การ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์ทั้งสองฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้แย้งกันรับฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของรวมที่ดินโฉนดเลขที่ 1364 ตำบลหนองบอน (พระโขนงฝั่งใต้) อำเภอประเวศ (พระโขนง) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ 37 ไร่ 1 งาน 88 ตารางวาอยู่ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่แขวงหนองบอน เขตพระโขนง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2531 มีผลใช้บังคับนับแต่วันที่ 24 พฤษภาคม 2531 มีกำหนดระยะเวลาสี่ปีเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์สาธารณะในการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมพื้นที่บริเวณด้านทิศตะวันออกของกรุงเทพมหานคร คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนให้แก่โจทก์ทั้งสองในอัตราตารางวาละ 500 บาท เป็นเงิน 7,494,000 บาท ต่อมาเมื่อวันที่ 22 กันยายน 2533 ได้มีประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กำหนดให้การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในท้องที่แขวงหนองบอนเขตประเวศ กรุงเทพมหานคร เป็นกรณีที่มีความจำเป็นโดยเร่งด่วน ให้จำเลยทั้งสองมีอำนาจเข้าครอบครองหรือใช้อสังหาริมทรัพย์ได้ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 วันที่ 14 ธันวาคม 2533 โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ 2 ทำสัญญาซื้อขายและจ่ายเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะในการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่แขวงหนองบอน เขตพระโขนง กรุงเทพมหานครพ.ศ. 2531 (กรณีไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน) โจทก์ทั้งสองได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนจำนวน 7,494,000 บาท จากจำเลยทั้งสองเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2534 และโจทก์ทั้งสองยื่นอุทธรณ์ขอเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนเพิ่มขึ้นเป็นตารางวาละ 10,000 บาท ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ฯ มีมติให้เพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนแก่โจทก์ทั้งสองอีกตารางวาละ 1,000 บาท เป็นเงิน 14,988,000 บาท และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นชอบด้วยกับมติดังกล่าว โจทก์ทั้งสองได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนที่เพิ่มขึ้นดังกล่าว พร้อมดอกเบี้ยรวมเป็นเงิน 17,811,698 บาทจากจำเลยทั้งสองครบถ้วนแล้วตั้งแต่วันที่ 4 สิงหาคม 2536 ต่อมาโจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเรียกเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนเพิ่มขึ้นอีก ซึ่งศาลพิพากษายกฟ้องด้วยเหตุโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเกินกำหนดระยะเวลาที่กำหนดไว้ในมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 คดีถึงที่สุด โจทก์ทั้งสองจึงฟ้องเป็นคดีนี้ ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่ากรรมสิทธิ์ในที่ดินที่จะต้องเวนคืนตกเป็นของจำเลยที่ 1 ตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสอง พิพากษายกฟ้องศาลอุทธรณ์พิพากษายืน เมื่อพระราชกฤษฎีกาฯ สิ้นผลบังคับ ไม่มีการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินดังกล่าวของโจทก์ทั้งสอง ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ทั้งสองมีว่า ที่ดินโฉนดเลขที่ 1364 ยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองหรือไม่ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 10 บัญญัติว่า “ในระหว่างใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามมาตรา 6 ให้เจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่มีอำนาจตกลงซื้อขาย และกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนจากเจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย เพื่อดำเนินการจัดซื้อและจ่ายค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวต่อไป แต่จะให้ราคาหรือค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวเกินกว่าราคาเบื้องต้นที่คณะกรรมการตามมาตรา 9 กำหนดไว้ไม่ได้
ในกรณีที่สามารถตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่จะถูกเวนคืนตามวรรคหนึ่งได้แต่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน หากเจ้าของหรือผู้ครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายจะขอรับเงินค่าทดแทนตามราคาเบื้องต้น ที่คณะกรรมการตามมาตรา 9 กำหนดไว้ไปก่อน โดยสงวนสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีตามมาตรา 25 ก็ให้เจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่ดำเนินการทำสัญญา โดยมีเงื่อนไขดังกล่าวแล้วจ่ายค่าทดแทนไปก่อนได้” ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 2 เจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ มอบหมายให้นายบำเพ็ญ จตุรพฤกษ์ ผู้อำนวยการสำนักการโยธาตกลงซื้อขายที่ดินของโจทก์ทั้งสองที่อยู่ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพร้อมกับทำสัญญาซื้อขายและจ่ายเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืน…(ในกรณีไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทน) และโจทก์ทั้งสองได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนตามที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ กำหนดจำนวน 7,494,000 บาท จากจำเลยทั้งสองเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2534 จึงเป็นการดำเนินการจัดซื้อตามขั้นตอนของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ดังที่พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 10 ให้อำนาจไว้ และที่โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิอุทธรณ์ขอเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนเพิ่มขึ้นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามที่ตนสงวนสิทธิไว้ ก็โดยอาศัยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 10 ให้สิทธิไว้เช่นกัน ทั้งได้ความว่าเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาพระโขนง แก้ไขหลักฐานทางทะเบียนในโฉนดที่ดินเลขที่ 1364 ตำบลหนองบอน (พระโขนงฝั่งใต้) อำเภอประเวศ (พระโขนง) กรุงเทพมหานคร ให้จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ นับแต่วันที่ 13 มีนาคม 2534 ก่อนพระราชกฤษฎีกาฯ สิ้นผลบังคับ แสดงว่าทั้งสองฝ่ายต่างใช้สิทธิตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ครบถ้วน ซึ่งในกรณีนี้ มาตรา 11 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ให้ถือว่าได้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตกลงซื้อขายกันได้ตามมาตรา 10 นับแต่วันชำระเงินตามมาตรา 11 วรรคหนึ่ง ดังนั้น กรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ทั้งสองที่จะต้องเวนคืนตกเป็นของจำเลยที่ 1 นับแต่วันที่โจทก์ทั้งสองรับเงินค่าทดแทนที่ดินที่จะต้องเวนคืนจากจำเลยทั้งสองในวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2534 แล้วเมื่อที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ 1 ภายในเวลาที่พระราชกฤษฎีกาฯ ยังมีผลใช้บังคับอยู่ จากการดำเนินการตามขั้นตอนของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้ว ก็ไม่ต้องมีการออกพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มาเวนคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสองอีก ทั้งที่ดินแปลงดังกล่าวได้กลายสภาพเป็นบึงรับน้ำตามโครงการป้องกันน้ำท่วมกรุงเทพมหานครไปแล้ว สภาพของที่ดินจึงเปลี่ยนแปลงไปเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 โจทก์ทั้งสองจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินและฟ้องเรียกร้องเอาที่ดินคืนมิได้ ส่วนฎีกาของโจทก์ทั้งสองที่อ้างว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530 มาตรา 11 ใช้สำหรับกรณีตกลงทำสัญญาซื้อขายกันและสามารถตกลงกันได้ในเรื่องเงินค่าทดแทน แต่กรณีของโจทก์ทั้งสองเป็นกรณีไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องเงินค่าทดแทน กรรมสิทธิ์ที่ดินของโจทก์ทั้งสองที่ถูกเวนคืนยังคงเป็นของโจทก์ทั้งสองอยู่นั้น เห็นว่า ไม่มีบทกฎหมายใดบัญญัติไว้ดังที่โจทก์ทั้งสองฎีกา ตรงกันข้ามมาตรา 10 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 บัญญัติถึงในกรณีที่สามารถตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่จะถูกเวนคืนตามวรรคหนึ่งได้ แต่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทนไว้ด้วย ดังนั้น ที่มาตรา 11 ใช้คำว่า “ในกรณีที่มีการตกลงซื้อขายอสังหาริมทรัพย์กันได้ตามมาตรา 10″ จึงหมายถึงการตกลงทำสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์กันได้เท่านั้น ส่วนที่ไม่อาจตกลงกันได้ในเรื่องจำนวนเงินค่าทดแทนก็ให้ผู้ถูกเวนคืนสงวนสิทธิที่จะอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีไว้เพื่อผู้ถูกเวนคืนที่ยังไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ กำหนดไว้จะได้ใช้สิทธิอุทธรณ์และฟ้องขอเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์เพิ่มขึ้นตามขั้นตอนต่อไปของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 โจทก์ทั้งสองจึงไม่ได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ 1364 แล้วย่อมไม่มีอำนาจฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสองปฏิบัติตามคำขอท้ายฟ้อง จึงไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ทั้งสองในประเด็นอื่นอีกเพราะไม่อาจทำให้ผลแห่งคำวินิจฉัยดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปได้ฎีกาของโจทก์ทั้งสองฟังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน
