แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากทับที่ ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องจากมารดา เป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่อาจออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อไป ดังนี้ เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ที่ประสงค์จะให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิครอบครองในที่ส.ค. ๑ ของตนว่ามีอยู่จริง ทั้งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้หรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๘
วันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนางรอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๔ นางค้อน หรือสาคร ปานภัคดี ที่ ๑ นายหงส์หรือหงษ์ ปานภัคดี ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตามหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๖๔ หมู่ที่ ๙ ตำบลชำนิ อำเภอนางรอง (ชำนิ) จังหวัดบุรีรัมย์ โดยรับมรดกจากมารดา ต่อมาเมื่อปี ๒๕๕๑ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำ ส.ค. ๑ ดังกล่าวไปยื่นขอออกโฉนดที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขานางรอง ได้ตรวจสอบว่าที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ อยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์หนองเทา จึงไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อมาองค์การบริหารส่วนตำบลช่อผกาได้มีหนังสือลงวันที่ ๓๐ สิงหาคม ๒๕๕๔ แจ้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองบุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์หนองเทา ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงทราบว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ดิน ตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่ามารดาของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ บร ๑๑๕๗ บ้านหนองเทา หมู่ที่ ๙ ตำบลช่อผกา อำเภอชำนิ จังหวัดบุรีรัมย์ ในส่วนที่ออกทับที่ดินตาม ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องขอถอนคำฟ้องต่อศาล ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งอนุญาต
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การทำนองเดียวกันว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ นำ ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ ไปยื่นคำขอออกโฉนดที่ดิน ปรากฏว่าที่ดินดังกล่าวอยู่ในเขตที่สาธารณประโยชน์หนองเทาตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ บร ๑๑๕๗ จึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์การออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองเทาสาธารณประโยชน์ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นเป็นการแสดงเขตที่ดิน ที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และได้มีการมอบอำนาจดังกล่าวให้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนตามคำสั่งกรมที่ดิน ที่ ๘๕๓/๒๕๓๕ เรื่องมอบอำนาจของอธิบดีกรมที่ดินให้ผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติราชการแทน ลงวันที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๓๕ ส่วนการออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามมาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เป็นอำนาจของพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควรให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ที่ยื่นคำขอตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ประมวลกฎหมายที่ดินกำหนด ดังนั้น การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและการที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขานางรอง ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในบังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงที่ดินสาธารณประโยชน์หนองเทาทับที่ดินตามหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขานางรอง ไม่ออกโฉนดที่ดินตามหลักฐาน ส.ค. ๑ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาล ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ออกทับที่ดินตาม ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเลยต่อหน้าที่ตามที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดนางรองพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามหลักฐาน ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ โดยสืบสิทธิมาจากนางพุ่ม ปานภัคดี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองเทาสาธารณประโยชน์ทับที่ดินตาม ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การทำนองเดียวกันว่าที่ดินสาธารณประโยชน์มีสภาพเป็นหนองน้ำ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองเทาสาธารณประโยชน์ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ บร ๑๑๕๗ บ้านหนองเทา หมู่ที่ ๙ ตำบลช่อผกา อำเภอชำนิ จังหวัดบุรีรัมย์ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากทับที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ หมู่ที่ ๙ ตำบลชำนิ อำเภอนางรอง (ชำนิ) จังหวัดบุรีรัมย์ ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องจากมารดาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ เป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่อาจออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ บร ๑๑๕๗ ส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อไป ดังนี้ เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ที่ประสงค์จะให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิครอบครองในที่ดิน ตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๖๔ ของตนว่ามีอยู่จริง ทั้งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่า หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ บร ๑๑๕๗ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้หรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ทั้งมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้ผู้ที่มี ส.ค. ๑ นำหลักฐานมาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ภายใน ๒ ปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับ (ใช้บังคับวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑) โดยหากพ้นกำหนดดังกล่าว จะออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ได้ต่อเมื่อศาลยุติธรรมได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดว่า ผู้ที่มี ส.ค. ๑ ได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ซึ่งเห็นได้ว่ากฎหมายดังกล่าวมุ่งหมายให้ศาลยุติธรรมทำหน้าที่ตรวจสอบสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ค. ๑ ดังกล่าว ดังนั้น เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองที่ดิน ส.ค. ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางค้อน หรือสาคร ปานภัคดี ที่ ๑ นายหงส์หรือหงษ์ ปานภัคดี ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
