แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะเป็นเอกชนก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีได้ร้องทุกข์กับผู้อำนวยการการเคหะแห่งชาติให้เข้ามาดำเนินการเทถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นที่ดินของสมาชิกในชุมชนที่อุทิศสละแบ่งให้เป็นทางเข้าออกเชื่อมต่อถนนสาธารณะ แต่มิได้มีการดำเนินการ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปรับปรุงถนนให้เป็นคอนกรีต และเปิดทางสาธารณะเชื่อมต่อทางเข้าออกสู่ภายนอก และดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำหรับที่หลวง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ไม่สามารถดำเนินการปรับปรุงถนนได้ เนื่องจากทางพิพาทไม่ใช่ทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องขอให้เปิดทางพิพาท เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๙/๒๕๕๗
วันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางสาวจิราภรณ์ สุทธิพันธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ ที่ ๑ นายเนติ ตันติมนตรี ที่ ๒ สำนักงานเขตบางกะปิ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๘๔/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการปรับปรุงถนนในซอยให้เป็นถนนคอนกรีต จึงได้ทำการขุดลอกพื้นผิวถนนตั้งแต่ท้ายซอยจนถึงช่วงที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ต้องการให้เทถนนคอนกรีตในที่ดินของตน โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินคร่อมถนนทั้งสองฝั่ง แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าถนนในชุมชนดังกล่าวเป็นที่ดินของสมาชิกในชุมชนที่อุทิศสละแบ่งให้เป็นทางเข้าออกเชื่อมต่อถนนสาธารณะโดยใช้เป็นทางสัญจรมากกว่า ๒๕ ปี ผู้ฟ้องคดีได้ประสานงานกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพื่อให้ทราบว่า ถนนดังกล่าวเป็นที่ดินของสมาชิกในชุมชนที่อุทิศสละแบ่งให้เป็นทางสาธารณะ แต่ไม่ได้จดทะเบียนโอนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ร้องทุกข์กับผู้อำนวยการสำนักงานการเคหะแห่งชาติให้เข้ามาดำเนินการเทถนนคอนกรีตในส่วนที่เหลือ แต่มิได้มีการดำเนินการแต่อย่างใด ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปรับปรุงถนนในซอยให้เป็นคอนกรีต และเปิดทางเพื่อใช้เป็นทางสาธารณะเชื่อมต่อทางเข้าออกสู่ภายนอก และดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำหรับที่หลวงเพื่อปักเขตที่สาธารณประโยชน์
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย มิได้ละเลยต่อหน้าที่แต่อย่างใด และสมาชิกในชุมชนมิได้มีการอุทิศทางพิพาทให้เป็นทางสาธารณะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่สามารถดำเนินการปรับปรุงถนนได้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า เจ้าของที่พิพาทและเจ้าของเดิมรวมทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่เคยแสดงเจตนาอุทิศทางพิพาทให้เป็นทางสาธารณะ ดังนั้นทางพิพาทจึงไม่ใช่ทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจฟ้องขอให้เปิดทางพิพาท
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ไม่เคยขอจัดสรรงบประมาณประจำปีของราชการเพื่อเข้าไปปรับปรุงก่อสร้างผิวจราจรบริเวณเกิดมูลพิพาท เนื่องจากไม่ปรากฏหลักฐานในการอุทิศทางดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณประโยชน์
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการปรับปรุงก่อสร้างถนนคอนกรีตในชุมชนสุขเจริญพัฒนา ซอยโพธิ์แก้ว ๓ แยก ๑๓ แต่ไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ คัดค้านว่าทางสาธารณะดังกล่าวบางส่วนอยู่ในบริเวณที่ดินของตนซึ่งไม่ได้อุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทำให้ผู้ฟ้องคดีและผู้อาศัยอยู่ในชุมชนดังกล่าวได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ไม่สามารถใช้ทางสาธารณประโยชน์ในการเดินทางเข้าออกได้โดยสะดวก ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับการจัดให้มีที่อยู่อาศัยแก่ประชาชน ตามมาตรา ๖ และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ และต้องมีหน้าที่จัดทำดูแลรักษาสาธารณูปโภค ระบบไฟฟ้า ประปา ถนน อันเป็นบริการสาธารณะในบริเวณที่อยู่อาศัยดังกล่าวด้วย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กรณีดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และในคดีนี้แม้จะมีประเด็นเรื่องสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาคดีว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมากำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าทางพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นทางสาธารณะ และให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยกว่า ๑๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อ้างว่า ทางพิพาทในที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่เป็นการให้ใช้โดยอัธยาศัย มิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ จากประเด็นข้อพิพาทข้อนี้การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดิน ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามที่กล่าวอ้างเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ และต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กับประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปอันว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน อันเป็นทรัพย์สินส่วนบุคคลและสาธารณสมบัติของแผ่นดิน คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะเป็นเอกชนก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีได้ร้องทุกข์กับผู้อำนวยการสำนักงานการเคหะแห่งชาติให้เข้ามาดำเนินการเทถนนคอนกรีตส่วนที่เหลือ ซึ่งเป็นที่ดินของสมาชิกในชุมชนที่อุทิศสละแบ่งให้เป็นทางเข้าออกเชื่อมต่อถนนสาธารณะ แต่มิได้มีการดำเนินการแต่อย่างใด ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ปรับปรุงถนนในซอยให้เป็นคอนกรีต และเปิดทางสาธารณะเชื่อมต่อทางเข้าออกสู่ภายนอก และดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำหรับที่หลวง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การทำนองเดียวกันว่า ไม่สามารถดำเนินการปรับปรุงถนนได้ เนื่องจากทางพิพาทไม่ใช่ทางสาธารณะ และไม่ปรากฏหลักฐานในการอุทิศทางดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจฟ้องขอให้เปิดทางพิพาท เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวจิราภรณ์ สุทธิพันธุ์ ผู้ฟ้องคดี การเคหะแห่งชาติ ที่ ๑ นายเนติ ตันติมนตรี ที่ ๒ สำนักงานเขตบางกะปิ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
