แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องสหกรณ์การเกษตรให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินตามโครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และมีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารการจัดการการดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจสหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ดังนั้น การที่โจทก์ทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิก ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมนำไปดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตรโดยวิธีการจัดหาเงินหรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่มอบหมายให้เอกชนจัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ เกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๖/๒๕๕๖
วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุรินทร์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุรินทร์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๔ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้องสหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ – ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุรินทร์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ผบ. ๑๖๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงิน ๒๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ กำหนดเวลาชำระหนี้ให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ โดยมีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสมบัติ ลายมั่น และนายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง เป็นผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้บางส่วนแล้วผิดนัดชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๑๓ จำเลยที่ ๑๔ ในฐานะทายาทของนายสมบัติ จำเลยที่ ๑๕ และที่ ๑๖ ในฐานะทายาทของนายชาญชัย ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงิน ๔๓,๕๘๗,๘๕๐.๕๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยของต้นเงิน ๑๙,๕๕๐,๖๘๕ บาท นับแต่วันถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๕ ถึงที่ ๑๔ ให้การว่า นายทะเบียนสหกรณ์มีคำสั่งเลิกสหกรณ์จำเลยที่ ๑ แล้ว แต่โจทก์กลับไม่ดำเนินการตรวจสอบบัญชีให้แล้วเสร็จ จำเลยที่ ๑ ไม่เคยได้รับเงินกู้ยืมตามสัญญา แต่โจทก์สมคบกับบุคคลภายนอกหลอกลวงให้จำเลยที่ ๑ รวมกลุ่มตั้งสหกรณ์และเป็นตัวแทนทำนิติกรรมอำพรางตามคำแนะนำของโจทก์ เพื่อผลประโยชน์ของโจทก์และบุคคลภายนอก ทั้งที่โจทก์รู้อยู่แล้วว่าจำเลยที่ ๑ ไม่มีศักยภาพที่จะชำระหนี้เงินกู้ได้ตามฟ้อง โจทก์จึงต้องร่วมรับผิดด้วยคดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ที่ ๔ ที่ ๑๕ และที่ ๑๖ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๕ ถึงที่ ๑๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร โครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ การกู้ยืมเงินดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนจากโจทก์เท่านั้น จำเลยที่ ๑ ยังสามารถกู้ยืมเงินจากธนาคารพาณิชย์หรือระดมทุนจากสมาชิกหรือวิธีอื่นๆ ได้ อีกทั้งกิจการสหกรณ์เป็นเพียงนโยบายของรัฐที่สนับสนุนให้มีการรวมกลุ่มกันของสมาชิก เพื่อให้เกิดการร่วมมือและแลกเปลี่ยนข้อมูลกันระหว่างสมาชิก จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเอกชนเท่านั้น ส่วนเนื้อหาของสัญญาที่กำหนดว่า ให้ผู้กู้ต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อเกษตรกรเท่านั้น จะนำเงินไปใช้นอกเหนือจากระบุไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืม ระหว่างที่ผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้ตามสัญญา ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบคำสั่งและคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ โจทก์และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ก็เป็นการกำหนดเงื่อนไขและข้อกำหนดเพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้กำหนด มิใช่ข้อบ่งชี้ว่าเป็นการใช้อำนาจเหนือขององค์กรฝ่ายรัฐ อีกทั้งเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญาแล้ว สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันตามฟ้องเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามหลักทั่วไปของกฎหมายเอกชนที่หากลูกหนี้ไม่ชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ เจ้าหนี้ชอบที่จะร้องขอต่อศาลเพื่อบังคับชำระหนี้ได้ตามข้อสัญญา ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีฐานะเป็นเอกชนและสมาชิกกู้ยืมเงิน เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรซึ่งเป็นสมาชิกเท่านั้น นิติสัมพันธ์ดังกล่าวจึงมิได้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม การให้กู้ยืมเงินตามวัตถุประสงค์ของกองทุนจากโจทก์จึงไม่ใช่บริการสาธารณะ เมื่อโจทก์ฟ้องให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ที่ผ่านโจทก์ ทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ โดยมีหลักการที่จะให้สหกรณ์ส่งเสริมให้สมาชิกดำเนินธุรกิจร่วมกัน ช่วยเหลือซึ่งกันและกัน เพื่อเกิดประโยชน์แก่สมาชิกและส่วนรวมทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งการกู้ยืมเงินดังกล่าวมีข้อตกลงว่า โจทก์ตกลงให้จำเลยกู้ยืมเงินเพื่อดำเนินการตามโครงการดังกล่าวเท่านั้น ไม่สามารถนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการอื่นได้ ในระหว่างที่จำเลยยังเป็นหนี้เงินกู้ตามสัญญานี้อยู่ จำเลยจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นไม่ได้เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ก่อน หากจำเลยชำระหนี้แล้วเสร็จภายในกำหนด จำเลยไม่ต้องเสียดอกเบี้ยและค่าปรับแก่โจทก์ และในระหว่างที่ยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญา จำเลยที่ ๑ ต้องทำรายงานตามที่โจทก์กำหนด อีกทั้งจำเลยที่ ๑ ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ยินยอมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าตรวจสอบกิจการได้ตลอดเวลา รวมทั้งยินยอมให้โจทก์มีอำนาจสั่งแก้ไขด้วยประการใดๆ หากไม่แก้ไขโจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ทันที และหากมีดอกเบี้ยเกิดขึ้นจากบัญชีเงินฝากต้องส่งคืนโจทก์ทั้งหมด อันเป็นข้อสัญญาที่กำหนดให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐควบคุมการบริหารเงินที่ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืม จากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า โจทก์มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนโจทก์ในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องเดือดร้อนในการจัดหาปุ๋ยเคมีซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการผลิตสินค้าเกษตรและในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร สัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นเครื่องมือของโจทก์เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับจำเลย รวมทั้งมิใช่เป็นการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์ของรัฐ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะและเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกัน กรณีจึงเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารการจัดการการดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจสหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินเลขที่ ๒/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ และสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีสาระสำคัญให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรกู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร นำไปดำเนินการตามโครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตรโดยวิธีการจัดหาเงินหรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่มอบหมายให้เอกชนจัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ เกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ สหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ – ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
