แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนผู้ให้เช่าทรัพย์ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร ผู้เช่า โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่ารถเก็บขนมูลฝอยและสัญญาเช่ารถบรรทุกน้ำอเนกประสงค์ ขอให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เมื่อสัญญาเช่ารถระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสองฉบับเพียงกำหนดให้โจทก์มีหน้าที่ส่งมอบรถและดูแลให้อยู่ในสภาพที่ดีกับกำหนดความรับผิดอันเกิดจากการปฏิบัติงานของโจทก์ไว้เท่านั้น และเมื่อโจทก์ส่งมอบรถตามสัญญาแล้ว สัญญาก็มิได้กำหนดให้โจทก์จะต้องไปจัดเก็บขนมูลฝอยหรือรดน้ำในที่ใด หรือจะต้องควบคุมการจัดทำบริการสาธารณะอย่างไรบ้าง จึงถือไม่ได้ว่าจำเลยให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำหรือจัดให้มีบริการสาธารณะโดยตรง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่ข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๕/๒๕๕๖
วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๔ บริษัทอิทธิพร อิมปอร์ต จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๗๗/๒๕๕๔ ความว่า จำเลยทำสัญญาเช่ารถเก็บขนมูลฝอยแบบอัด จำนวน ๑๓๕ คัน และทำสัญญาเช่ารถบรรทุกน้ำอเนกประสงค์ จำนวน ๒๒๐ คัน กับโจทก์ โดยมีเงื่อนไขและความรับผิดในสัญญาทั้งสองฉบับว่า กรณีอันเกิดจากความผิดของผู้เช่า ผู้เช่าจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่ออุปัทวเหตุ ความเสียหาย หรือภยันตรายใด ๆ อันเกิดแก่รถที่เช่านั้นทุกประการ ต่อมาเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๕๓ แนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ชุมนุมประท้วงขับไล่รัฐบาล โดยเกิดการปะทะกันระหว่างกลุ่มผู้ชุมนุมและกำลังทหารหลายจุดในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร และเมื่อวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ จำเลยมีคำสั่งให้ลูกจ้างของจำเลยขับรถเก็บขนมูลฝอยและรถบรรทุกน้ำเข้าไปในพื้นที่ชุมนุม โดยมิได้มีเหตุเร่งด่วนหรือจำเป็นใด ๆ ทำให้ผู้ชุมนุมยึดรถทั้งสองคันของโจทก์ ภายหลังจากการชุมนุมโจทก์ติดตามรถทั้งสองคันคืนและพบว่ารถเก็บขนมูลฝอยถูกไฟไหม้เสียหายทั้งคัน ส่วนรถบรรทุกน้ำถูกกระสุนปืนยิงรอบคันได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย
จำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้ผิดสัญญาเช่าหรือกระทำละเมิดต่อโจทก์ เพราะความเสียหายเกิดจากเหตุจลาจลอันเป็นเหตุสุดวิสัย และจำเลยใช้รถที่เช่าตามปกติในภารกิจของจำเลย ฟ้องโจทก์เคลือบคลุมและขาดอายุความ ค่าเสียหายสูงเกินความจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ แต่เมื่อพิจารณาลักษณะสัญญาเช่าพิพาท โจทก์เป็นเพียงผู้ให้เช่ารถเก็บขนมูลฝอยและรถบรรทุกน้ำ เพื่อให้จำเลยนำรถไปใช้ในการเก็บขยะและรดน้ำ อันเป็นหน้าที่จำเลยในการบริการสาธารณะฝ่ายเดียว โดยโจทก์ไม่ได้เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ จึงไม่ใช่สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ อีกทั้งข้อกำหนดในสัญญาเช่าพิพาทไม่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพียงแต่ข้อสัญญาพิพาทบางส่วนเอื้อประโยชน์ให้แก่คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมากกว่าอีกฝ่ายหนึ่งเท่านั้น ซึ่งถือว่าเป็นสิทธิของคู่สัญญาที่ตกลงยินยอมให้กัน สัญญาเช่าพิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาเช่าทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งคู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทตามสัญญาเช่าจึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้ การที่จำเลยให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยนำรถที่เช่าออกไปเก็บขยะและรดน้ำในวันที่มีการชุมนุมประท้วงและรถได้ถูกผู้ชุมนุมยึดจนเกิดความเสียหายแก่รถที่เช่า เป็นเพียงการดำเนินการภายในหน่วยงานของจำเลยเพื่อใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินที่เช่า มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ เห็นได้ว่า นอกจากสัญญาทางปกครองสี่ประเภทตามลักษณะที่กฎหมายกำหนดแล้ว ยังมีสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองอื่นๆ ได้อีก โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสัญญานั้นๆ หากเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐได้ตกลงกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งในเรื่องที่มีลักษณะเป็นส่วนหนึ่งของการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง หรือเป็นสัญญาที่มีเนื้อหาซึ่งแสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่มีเหนือคู่สัญญา สัญญาดังกล่าวก็จะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ และโดยเฉพาะสัญญาเช่าวัสดุหรืออุปกรณ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนนี้ คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๕๔ ก็วินิจฉัยเป็นแนวทางว่าสัญญาเช่าวัสดุอุปกรณ์หรือเครื่องมือเพื่อนำไปใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดในมาตรา ๘๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งรวมถึงการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง การจัดให้มีและบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ และการพัฒนาและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยดังกล่าว จำเลยมีความจำเป็นต้องจัดหารถเก็บขนมูลฝอยและรถบรรทุกน้ำอเนกประสงค์เพื่อดำเนินการเก็บขยะและรดน้ำต้นไม้ จึงได้ทำสัญญาเช่ารถจากโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีวัตถุแห่งสัญญาเป็นการจัดหาเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญเพื่อนำไปใช้ในการดำเนินภารกิจอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อีกทั้งสัญญาดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยใช้เอกสิทธิ์ของรัฐ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายและระเบียบออกคำสั่งทางปกครองในขั้นตอนต่าง ๆ เกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียว และจำเลยยังมีอำนาจกำหนดข้อตกลงของสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลยอันได้แก่ การเช่ารถเพื่อนำไปใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่ง สัญญาเช่ารถระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องว่า การที่รถชำรุดเสียหายอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยในฐานะผู้เช่า จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาในสัญญาทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่ารถเก็บขนมูลฝอยและสัญญาเช่ารถบรรทุกน้ำอเนกประสงค์ ขอให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่ารถดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่ารถระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสองฉบับเพียงกำหนดให้โจทก์มีหน้าที่ส่งมอบรถและดูแลให้อยู่ในสภาพที่ดีกับกำหนดความรับผิดอันเกิดจากการปฏิบัติงานของโจทก์ไว้เท่านั้น เมื่อโจทก์ส่งมอบรถตามสัญญาแล้ว สัญญามิได้กำหนดว่าให้โจทก์จะต้องไปจัดเก็บขนมูลฝอยหรือรดน้ำในที่ใด จำนวนเท่าใด ในเวลาใดบ้าง หรือจะต้องควบคุมการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวเลย ดังนี้จึงถือไม่ได้ว่าจำเลยให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำหรือจัดให้มีบริการสาธารณะโดยตรงแต่อย่างใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่ข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทอิทธิพร อิมปอร์ต จำกัด โจทก์ กรุงเทพมหานคร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
