แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง ฟ้องให้จำเลยทั้งสอง ซึ่งเป็นเอกชนให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน และสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า แม้โจทก์จะมีหน้าที่ในการพัฒนาฝีมือแรงงาน แต่เมื่อพิจารณาตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ก็ได้ความว่า โจทก์เป็นผู้ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปใช้ในการฝึกอบรมพัฒนาผีมือแรงงานของตน ตามหลักสูตรโครงการพัฒนาบุคลากรคอมพิวเตอร์ กับเงื่อนไขข้อสัญญาที่ระบุว่า การกู้ยืมผู้กู้จะต้องจัดให้มีหลักประกัน จะต้องเสียดอกเบี้ยให้แก่กัน หากผิดนัดหรือผิดสัญญายินยอมให้เรียกเบี้ยปรับและบอกเลิกสัญญาได้ และเมื่อเข้าไปทำงานสถานที่ใดจะต้องแจ้งให้โจทก์ทราบเท่านั้น โจทก์ผู้ให้กู้จึงมีหน้าที่เพียงส่งมอบเงินกู้ให้แก่จำเลยที่ ๑ ผู้กู้ ส่วนจำเลยที่ ๑ ก็เพียงแต่มีหน้าที่ปฏิบัติตามข้อสัญญาด้วยการชำระเงินกู้พร้อมดอกเบี้ยตามกำหนดเวลา อันมีลักษณะเป็นสัญญากู้ยืมเงินในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ดังนี้ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๗/๒๕๕๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงพระนครเหนือ
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพระนครเหนือโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน โจทก์ ยื่นฟ้องนายกฤษฎา เจริญพิทักษ์ ที่ ๑ นายสุขสวัสดิ์ บุตรเนียร ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแขวงพระนครเหนือ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๖๙/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงานจากหน่วยงานของโจทก์เป็นเงิน ๑๒,๐๐๐ บาท เพื่อนำไปใช้เป็นทุนในการฝึกอบรมพัฒนาฝีมือแรงงาน โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ตกลงผ่อนชำระต้นเงินพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ต่อปี ให้แล้วเสร็จภายใน ๑๒ เดือน หากผิดนัดตั้งแต่ ๒ งวดขึ้นไป โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาและเรียกให้ ชำระเงินกู้พร้อมเบี้ยปรับในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี ของต้นเงินที่ค้างชำระ จำเลยที่ ๑ ได้รับเงินจากโจทก์ครบถ้วนแล้ว แต่ผิดสัญญาไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงิน ๓๓,๑๑๔.๗๔ บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๒,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากโจทก์ มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน โดยโจทก์จะเป็นผู้ชำระหนี้ตามสัญญาที่จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินให้แก่มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีเป็นค่าการศึกษา แต่จำเลยที่ ๑ ไปเรียนได้เพียง ๕ วัน เนื่องจากมีภาระทางครอบครัวและไม่มีค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปศึกษา จึงแจ้งให้เจ้าหน้าที่ของโจทก์ทราบว่าไม่ประสงค์จะศึกษาต่อ ซึ่งเจ้าหน้าที่ของโจทก์แจ้งว่าจะยกเลิกการกู้ยืมเงินให้แต่ก็มิได้ดำเนินการ กลับชำระเงินค่าการศึกษาให้แก่มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรีจนครบถ้วน จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิดชอบ จำเลยที่ ๑ ยอมรับผิดเฉพาะค่าการศึกษางวดแรกจำนวน ๔,๐๐๐ บาท เท่านั้น
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญากู้ยืมเงินมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้เป็นทุนในการฝึกอบรมพัฒนาฝีมือแรงงานของผู้กู้ยืมตามหลักสูตรโครงการพัฒนาบุคลากรคอมพิวเตอร์ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามหน้าที่ของโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงพระนครเหนือพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์เป็นส่วนราชการ มีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมีสำนักงานกองทุนเพื่อการพัฒนาฝีมือแรงงานเป็นหน่วยงานในสังกัดโจทก์ ซึ่งทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงานจากโจทก์ เพื่อนำไปใช้เป็นทุนในการอบรมพัฒนาฝีมือแรงงานของจำเลยที่ ๑ มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน โดยโจทก์ได้รับผลประโยชน์เพียงเงินที่จะให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมไปพร้อมดอกเบี้ยตามสัญญากู้ยืมเท่านั้น ส่วนจำเลยที่ ๑ ได้รับผลประโยชน์เป็นเงินกู้จากโจทก์เพื่อนำไปชำระเป็นทุนในการศึกษาพัฒนาฝีมือแรงงานของตน นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไป และมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนาฝีมือแรงงานและศักยภาพของกำลังแรงงาน เพื่อให้กำลังแรงงานมีฝีมือได้มาตรฐานในระดับสากลและมีความสามารถในการประกอบอาชีพสอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงาน อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะในด้านเศรษฐกิจและสังคม โจทก์ได้ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำเงินดังกล่าวไปใช้เป็นทุนในการฝึกอบรมพัฒนาฝีมือแรงงานของจำเลยที่ ๑ ตามหลักสูตรโครงการพัฒนาบุคลากรคอมพิวเตอร์ ณ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี ซึ่งเป็นไปเพื่อการพัฒนาฝีมือแรงงานและศักยภาพของกำลังแรงงานไทยตามวัตถุประสงค์ของกองทุน อันแสดงให้เห็นว่า โจทก์ไม่ได้ดำเนินการพัฒนาฝีมือแรงงานเอง แต่ได้อาศัยสัญญากู้ยืมเงินที่เป็นเหตุพิพาทในคดีนี้เป็นกลไก หรือวิธีการหนึ่งเพื่อสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือสำคัญที่ทำให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปหรือเป็นการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์ของรัฐ นอกจากนี้ ข้อ ๖ ของสัญญาดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องปฏิบัติตามระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่ง ของกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ว่าด้วยกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงานโดยให้ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของสัญญานี้ อันจะเห็นได้ว่าคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือกว่าจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ แตกต่างไปจากสัญญาแพ่งตามกฎหมายเอกชน ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การฟ้องขอให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงแรงงาน ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาฝีมือแรงงาน เพื่อนำไปใช้เป็นทุนในการฝึกอบรมพัฒนาฝีมือแรงงาน และให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น แม้โจทก์จะมีหน้าที่ในการดำเนินการพัฒนาฝีมือแรงงาน แต่เมื่อพิจารณาเนื้อความตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ก็ได้ความเพียงว่า โจทก์เป็นผู้ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปใช้ในการฝึกอบรมพัฒนาผีมือแรงงานของตน ตามหลักสูตรโครงการพัฒนาบุคลากรคอมพิวเตอร์ ณ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี กับเงื่อนไขข้อสัญญาที่ระบุว่า การกู้ยืมผู้กู้จะต้องจัดให้มีหลักประกัน จะต้องเสียดอกเบี้ยให้แก่กัน หากผิดนัดหรือผิดสัญญายินยอมให้เรียกเบี้ยปรับและบอกเลิกสัญญาได้ และเมื่อเข้าไปทำงานสถานที่ใดจะต้องแจ้งให้โจทก์ทราบเท่านั้น โจทก์ผู้ให้กู้จึงมีหน้าที่เพียงส่งมอบเงินกู้ให้แก่จำเลยที่ ๑ ผู้กู้ ส่วนจำเลยที่ ๑ ก็เพียงแต่มีหน้าที่ปฏิบัติตามข้อสัญญาในประการสำคัญด้วยการชำระเงินกู้พร้อมดอกเบี้ยตามกำหนดเวลา อันมีลักษณะเป็นสัญญากู้ยืมเงินในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ดังนี้ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมพัฒนาฝีมือแรงงาน โจทก์ นายกฤษฎา เจริญพิทักษ์ ที่ ๑ นายสุขสวัสดิ์ บุตรเนียร ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
