แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษายื่นฟ้องผู้กู้ให้รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา และให้ผู้ค้ำประกันรับผิดตามสัญญาค้ำประกัน เห็นว่า เนื้อหาของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษามีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีชำระเงินคืนเมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วเท่านั้น โดยจำเลยที่ ๑ ผู้กู้เป็นผู้รับบริการด้านเงินทุนเพื่อการศึกษาจากโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง และแม้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ว่าด้วยกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการให้นักเรียนหรือนักศึกษากู้ยืมเงิน การชำระหนี้และการนำเงินส่งกองทุน เพื่อให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายด้วยก็ตาม แต่มูลพิพาทคดีนี้ก็เป็นเรื่องการบังคับชำระหนี้ตามข้อตกลงในสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามบทกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใด ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๘/๒๕๕๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงสุราษฎร์ธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงสุราษฎร์ธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โจทก์ ยื่นฟ้อง นายจิตรนันต์ วัณไวทยจิตร ที่ ๑ นางสาวแสงหล้า สาปัญญา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแขวงสุราษฎร์ธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ผบ. ๑๗๐๙/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๑ เมื่อวันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๔๔ จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากโจทก์จำนวน ๒๑,๐๐๐ บาท เพื่อนำไปเป็นทุนการศึกษา โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ตกลงคิดดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ต่อปี จนกว่าจำเลยที่ ๑ สำเร็จการศึกษาหรือเลิกการศึกษา หากผิดนัดยอมเสียเบี้ยปรับอัตราร้อยละไม่เกิน ๑.๕ ต่อเดือน เริ่มผ่อนชำระงวดแรกนับแต่จำเลยที่ ๑ สำเร็จการศึกษาหรือเลิกการศึกษาครบ ๒ ปี และชำระให้ครบถ้วนภายใน ๑๕ ปี โดยจำเลยที่ ๑ ตกลงปฏิบัติตามระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งต่าง ๆ ของโจทก์ เมื่อครบกำหนดชำระเงินคืน จำเลยที่ ๑ ชำระเงินให้แก่โจทก์เพียงบางส่วน คงค้างชำระ ๒๐,๑๖๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองชำระเงินดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับ
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานราชการหรือองค์การของรัฐ การดำเนินการตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นสัญญาทางปกครอง แม้จะฟังว่าสัญญากู้ยืมเงินตามฟ้องเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ก็ถือได้ว่าเป็นสัญญาอุปกรณ์แห่งสัญญาทางปกครอง มูลคดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
ศาลแขวงสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์ในฐานะหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นเอกชนก็ตาม แต่ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสองไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้จำเลยทั้งสองเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยทั้งสองทำขึ้นเป็นสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันโดยคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน จึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๑ มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ในการให้กู้ยืมเงินแก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ โดยเงินและทรัพย์สินที่โจทก์นำมาใช้ในการดำเนินภารกิจ ส่วนหนึ่งมาจากเงินอุดหนุนที่ได้รับจากรัฐบาลหรืองบประมาณรายจ่ายประจำปี ภารกิจของโจทก์ต้องใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายและเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาของรัฐให้แก่ประชาชนอย่างทั่วถึงและมีคุณภาพ และปรับปรุงการศึกษาให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๘๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งบังคับใช้ขณะนั้น โจทก์จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงิน สัญญาค้ำประกัน และหนังสือให้ความยินยอม กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาซึ่งมีข้อตกลงในสาระสำคัญที่แสดงให้เห็นถึงการดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ในการทำสัญญาให้กู้ยืมเงินแก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการศึกษา เงินที่ให้กู้ยืมตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการสนับสนุนให้การดำเนินการของโจทก์ในการให้การศึกษาแก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์หรือด้อยโอกาสบรรลุผลตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้ ในการปฏิบัติตามสัญญาพิพาทโจทก์มีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีบทบัญญัติที่แสดงให้เห็นถึงลักษณะพิเศษของข้อสัญญาเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ อันได้แก่การจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายบรรลุผล ต่างไปจากข้อกำหนดในสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญามีเสรีภาพในการกำหนดข้อตกลงของสัญญา และมุ่งประสงค์ที่จะรักษาประโยชน์ของฝ่ายตนเป็นสำคัญ สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา และเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๑ มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ในการให้กู้ยืมเงินแก่นักเรียนหรือนักศึกษาที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ โดยเงินและทรัพย์สินที่โจทก์นำมาใช้ในการดำเนินภารกิจ ส่วนหนึ่งมาจากเงินอุดหนุนที่ได้รับจากรัฐบาลหรืองบประมาณรายจ่ายประจำปี โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา และให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติว่าสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เมื่อพิจารณาสัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เนื้อหาของสัญญา มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีชำระเงินคืนเมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วเท่านั้น สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ผู้กู้ ซึ่งเป็นผู้รับบริการด้านเงินทุนเพื่อการศึกษาจากโจทก์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งอย่างใดดังกล่าวมาข้างต้น และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง และแม้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการให้นักเรียนหรือนักศึกษากู้ยืมเงิน การชำระหนี้และการนำเงินส่งกองทุน เพื่อให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายด้วยก็ตาม แต่มูลพิพาทคดีนี้ก็เป็นเรื่องการบังคับชำระหนี้ตามข้อตกลงในสัญญากู้ยืมเงินซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง มิได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามบทกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใด ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา โจทก์ นายจิตรนันต์ วัณไวทยจิตร ที่ ๑ นางสาวแสงหล้า สาปัญญา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
