แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องนายอำเภอสีคิ้วและองค์การบริหารส่วนตำบลสีคิ้วซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองอ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวนสองแปลง ตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒๒ และเลขที่ ๔๒๓ ต่อจากมารดา ภายหลังมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดิน แต่จำเลยทั้งสองคัดค้านการรังวัดโดยอ้างว่า ที่ดินทั้งสองแปลงเป็นที่สาธารณประโยชน์ ทำให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งยกเลิกหรือเพิกถอนคำคัดค้านของจำเลยทั้งสอง จำเลยทั้งสองให้การว่า ขั้นตอนของการออกโฉนดที่ดินยังไม่กระทบสิทธิของโจทก์ จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินทั้งสองแปลงอยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ เห็นว่า แม้จำเลยทั้งสองจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง แต่ได้กระทำในฐานะผู้ดูแลรักษาที่สาธารณะ การคัดค้านการรังวัดจึงเป็นเพียงการใช้สิทธิตามกฎหมายของผู้มีสิทธิในที่ดินข้างเคียง เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ตนมีสิทธิครอบครอง ส่วนจำเลยทั้งสองคัดค้านว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ของโจทก์ แต่เป็นที่สาธารณประโยชน์ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๒/๒๕๕๙
วันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสีคิ้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสีคิ้วโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๕๘ นายสืบสกุล มหันตธนพันธุ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายอำเภอสีคิ้ว ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนตำบลสีคิ้ว ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสีคิ้ว เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๐๔/๒๕๕๘ ความว่า โจทก์เป็นบุตรชอบด้วยกฎหมายของนางสายสมร มหันตธนพันธุ์ และนายวัชรินทร์ มหันตธนพันธุ์ มารดาโจทก์ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินจำนวนสองแปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ ๒ งาน และ ๘ ไร่ โดยได้รับมรดกมาจากบรรพบุรุษซึ่งครอบครองมาก่อนมีการประกาศให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน มารดาโจทก์ได้แจ้งการครอบครองตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน เลขที่ ๔๒๒ และเลขที่ ๔๒๓ และเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์เพียงผู้เดียว โดยผู้มีชื่อเป็นผู้ครอบครองร่วมมิได้ยุ่งเกี่ยวหรือคัดค้าน ต่อมามารดาโจทก์ถึงแก่ความตาย โจทก์เข้าครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องจากมารดาตลอดมา เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ โจทก์ไปยื่นคำร้องต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว รังวัดออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลง จำเลยที่ ๑ ในฐานะเจ้าพนักงานปกครองท้องที่และจำเลยที่ ๒ ได้คัดค้านการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินโดยแจ้งต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่าที่ดินที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงมีการประกาศหวงห้ามและขึ้นทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้าน การคัดค้านของจำเลยทั้งสองทำให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ได้คำคัดค้านของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งยกเลิกหรือเพิกถอนคำคัดค้านของจำเลยทั้งสอง
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การตรวจสอบว่าที่ดินตามที่ขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือไม่ เป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการออกโฉนดที่ดิน ยังไม่กระทบสิทธิของโจทก์เกี่ยวกับการขอออกโฉนดที่ดิน จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งสองมีหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เมื่อโจทก์นำหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.๑) ไปยื่นคำขอและนำเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินรังวัดออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย เจ้าพนักงานที่ดินมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองมาทำการระวังแนวเขต ปรากฏว่าที่ดินทั้งสองแปลงอยู่ในที่ดินสาธารณประโยชน์ตามทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ จำเลยทั้งสองจึงทำการคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์เพราะที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านซึ่งนายอำเภอสีคิ้วในขณะนั้นทำการขึ้นทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่พลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การที่โจทก์นำรังวัดออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ถือเป็นการแจ้งการครอบครองภายหลังที่ได้มีการขึ้นทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ โจทก์ไม่มีสิทธิขอรังวัดออกโฉนดที่ดินบริเวณดังกล่าวได้ การคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของจำเลยทั้งสองเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ คดีไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าการที่จำเลยทั้งสองคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดินของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสีคิ้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินโดยมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) ตามคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดิน ผู้รับมอบอำนาจของผู้แทนจำเลยทั้งสองให้ถ้อยคำคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์โดยอ้างว่าโจทก์นำรังวัดออกโฉนดที่ดินซึ่งอยู่ในที่สาธารณประโยชน์ที่สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์ทั้งสองแปลง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว ชี้แจงให้โจทก์ทราบถึงกรณีจำเลยทั้งสองคัดค้านว่าเป็นการออกโฉนดที่ดินในที่สาธารณประโยชน์เจ้าพนักงานที่ดินจะต้องสอบสวนรวบรวมข้อเท็จจริงเพื่อเสนอคณะอนุกรรมการประสานงานแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดนครราชสีมา เพื่อพิจารณาตรวจสอบและพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของโจทก์ แม้การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเพื่อดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเพื่อขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำคัดค้านของจำเลยทั้งสองเพื่อโจทก์จะดำเนินการขอออกโฉนดที่ดินต่อไป การที่ศาลจะพิจารณาว่าคำคัดค้านของจำเลยทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่จำต้องพิจารณาให้ได้ความในประเด็นสำคัญแห่งคดีเสียก่อนว่า ที่ดินที่โจทก์นำรังวัดเพื่อขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีพิพาทเกิดจากการดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๙ และมาตรา ๖๐ ประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายปกครองการที่จำเลยทั้งสองคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดินของโจทก์เป็นกรณีที่จำเลยทั้งสองดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และข้อ ๖ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองเช่นกัน ข้อพิพาทคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจำต้องมีระบบการพิจารณาและพิพากษาเป็นพิเศษต่างจากคดีปกติทั่วๆไป เพราะผลแห่งคำพิพากษาอาจกระทบต่อความดำรงอยู่ของที่สาธารณประโยชน์ซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการบริหารราชการแผ่นดินและเอกสารหลักฐานต่างๆ เกี่ยวกับการเป็นที่สาธารณประโยชน์อยู่ในความครอบครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เอกชนคู่กรณีอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบไม่อาจทราบข้อมูลของหน่วยงานของรัฐจำต้องใช้วิธีพิจารณาในระบบไต่สวนเพื่อสร้างความสมดุลในความไม่เท่าเทียมดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้กรณีที่ศาลปกครองจะวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยด้วยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองจะต้องพิจารณาในเนื้อหาแห่งคดี อันเป็นประเด็นที่ศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยได้ เนื่องจากพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๑ (๔) บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน มีผลผูกพันบุคคลภายนอก โดยคู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับในคำพิพากษาสั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้วินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยอ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวนสองแปลง ตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒๒ และเลขที่ ๔๒๓ ต่อจากมารดา ซึ่งภายหลังมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดินแล้วโจทก์ยื่นคำร้องต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว ให้ดำเนินการรังวัดเพื่อขอออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลง แต่จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ได้คัดค้านการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินโดยอ้างว่า ที่ดินทั้งสองแปลงเป็นที่สาธารณประโยชน์แปลงที่ ๔๖ การคัดค้านของจำเลยทั้งสองทำให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งยกเลิกหรือเพิกถอนคำคัดค้านของจำเลยทั้งสอง จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขั้นตอนของกระบวนการออกโฉนดที่ดินยังไม่กระทบสิทธิของโจทก์ จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย และเมื่อจำเลยทั้งสองทำการระวังแนวเขตปรากฏว่า ที่ดินทั้งสองแปลงอยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ เห็นว่า แม้จำเลยทั้งสองจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง แต่การคัดค้านการรังวัดของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำในฐานะผู้ดูแลรักษาที่สาธารณะซึ่งเป็นที่ดินข้างเคียงของที่ดินโจทก์ เพื่อระวังแนวเขตอันเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอรังวัดที่ดินของตนเพื่อการออกโฉนดที่ดิน การคัดค้านการรังวัดดังกล่าวจึงเป็นเพียงการใช้สิทธิตามกฎหมายของผู้มีสิทธิในที่ดินข้างเคียง มิได้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ตนมีสิทธิครอบครองตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒๒ และ ๔๒๓ ส่วนจำเลยทั้งสองคัดค้านว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ของโจทก์ แต่เป็นที่สาธารณประโยชน์แปลงที่ ๔๖ ตำบลสีคิ้ว อำเภอสีคิ้ว จังหวัดนครราชสีมา กรณีจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสืบสกุล มหันตธนพันธุ์ โจทก์ นายอำเภอสีคิ้วในฐานะเจ้าพนักงานปกครองท้องที่ ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนตำบลสีคิ้ว ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
