แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ทั้งสิบเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองอ้างว่า มารดาจำเลยที่ ๑ นำรังวัดที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เพื่อเปลี่ยนเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินรุกล้ำทับที่พิพาทซึ่งเป็นบางหรือร่องน้ำไหลสาธารณสมบัติของแผ่นดินและได้จดทะเบียนโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ทั้งสิบและชาวบ้านไม่สามารถใช้ที่พิพาทได้ ขอให้พิพากษาว่าที่พิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และให้จำเลยที่ ๒ เพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก) และโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินข้างเคียงหรือที่สาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้ครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินชอบด้วยกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสิบได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นของจำเลยที่ ๑ เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๐/๒๕๕๖
วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดชุมพร
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชุมพรโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๔ นางจุรี สมสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๐ คน โจทก์ ยื่นฟ้องนางพิจิตรา ลี้ยุทธานนท์ ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชุมพร เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๘๐/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อปี ๒๕๑๕ นางศิริ จันทรปะทิวหรือตรีนันทวัน เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตั้งอยู่ตำบลปากคลอง อำเภอปะทิว จังหวัดชุมพร เนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๒ งาน ด้านทิศตะวันตกจดที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน (บางหรือร่องน้ำไหล) ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งเป็นที่พิพาทในคดีนี้ และป่าตาคุ่ม โดยโจทก์ทั้งสิบและชาวบ้านที่ประกอบอาชีพประมงได้นำเรือเข้าไปจอดในที่พิพาทดังกล่าวเป็นประจำ ต่อมานางศิริได้ถมที่พิพาทเหลือไว้เฉพาะบริเวณบางหรือร่องน้ำไหลที่ติดกับคลองปะทิวและนำรังวัดที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เพื่อเปลี่ยนเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) รุกล้ำทับที่พิพาทที่ได้มีการถมดินปรับพื้นที่ไว้รวมไปด้วยได้เนื้อที่เพิ่มจากเดิมประมาณ ๕ ไร่ ต่อมาได้รังวัดเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๗๒๖ ทับที่พิพาทที่ได้มีการถมดินปรับพื้นที่ไว้ได้เนื้อที่เพิ่มจากเดิมอีกประมาณ ๑ ไร่เศษ และได้จดทะเบียนโอนที่ดินตามโฉนดดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ทั้งสิบและชาวบ้านไม่สามารถใช้ที่พิพาทได้ ขอให้พิพากษาว่าที่พิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน หากจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติตามให้ส่งโฉนดที่ดินให้แก่เจ้าพนักงานที่ดิน ถ้าไม่ส่งมอบให้ถือว่าโฉนดที่ดินสูญหาย ให้เจ้าพนักงานที่ดินออกใบแทนโฉนดที่ดินได้ และให้จำเลยที่ ๒ เพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของนางศิริตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไม่ปรากฏว่าจดที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน (บางหรือร่องน้ำไหล) นางศิริซึ่งเป็นมารดาของจำเลยที่ ๑ ไม่เคยถมที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และบางหรือร่องน้ำไหลไม่เคยมีอยู่จริง การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก) และโฉนดที่ดินได้ปฏิบัติตามระเบียบกรมที่ดิน ไม่ได้ทับที่ดินข้างเคียง ที่สาธารณประโยชน์หรือที่สงวนหวงห้าม จำเลยที่ ๑ ไม่ได้ครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามฟ้องและมิได้เป็นผู้ออกโฉนดที่ดิน จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ทั้งสิบ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินตามฟ้องชอบด้วยกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องแล้ว โดยด้านทิศตะวันตกของที่ดินมิได้เป็นบางหรือร่องน้ำไหลซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์ทั้งสิบกล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า การขอให้เพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการดำเนินการหรือการกระทำทางปกครอง คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดชุมพรพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้คู่ความยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่แล้วจึงพิจารณาในประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการระดับกรมจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และโดยที่ข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดินและ มาตรา ๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติว่า เมื่อความปรากฏว่าได้ออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งเอกสารรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ให้แก่ผู้ใดโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้อธิบดีหรือรองอธิบดีซึ่งอธิบดีมอบหมายอำนาจหน้าที่สั่งเพิกถอนหรือแก้ไขได้ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสิบอ้างว่า นางศิรินำรังวัดรุกล้ำที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น น.ส. ๓ ก. และโฉนดที่ดินจึงเป็นหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเห็นได้ว่าโจทก์ทั้งสิบประสงค์ให้ศาลตรวจสอบการออกโฉนดที่ดินของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อีกทั้งเมื่อพิจารณาคำขอท้ายคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสิบขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งเป็นผลมาจากการออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสิบได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง อย่างไรก็ดี หากคดีมีประเด็นต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นข้อเท็จจริงในคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาข้อหาการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และแม้จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสิบอ้างว่า โจทก์ทั้งสิบและชาวบ้านที่ประกอบอาชีพประมงได้นำเรือเข้าไปจอดในที่พิพาทซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน (บางหรือร่องน้ำไหล) เป็นประจำ แต่ถูกมารดาจำเลยที่ ๑ นำรังวัดที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เพื่อเปลี่ยนเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) และเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินรุกล้ำทับที่พิพาทและได้จดทะเบียนโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ทั้งสิบและชาวบ้านไม่สามารถใช้ที่พิพาทได้ ขอให้พิพากษาว่าที่พิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และให้จำเลยที่ ๒ เพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก) และโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินข้างเคียง ที่สาธารณประโยชน์หรือที่สงวนหวงห้าม จำเลยที่ ๑ ไม่ได้ครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามฟ้อง และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินตามฟ้องชอบด้วยกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสิบได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นของจำเลยที่ ๑ เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจุรี สมสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๐ คน โจทก์ นางพิจิตรา ลี้ยุทธานนท์ ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
