แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ซึ่งเป็นเอกชนก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน ในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง ด้วยการจัดจ้างวิธีพิเศษ ต่อมาจำเลยบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยชำระเงินค่าก่อสร้าง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า คดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ภายใต้วัตถุประสงค์ที่จะต้องจัดทำและดูแลรักษาสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่างๆ หรือบริการอื่นที่จำเป็นเพื่อให้สภาพการอยู่อาศัยดีขึ้น อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะภายในบริเวณที่อยู่อาศัยตามโครงการบ้านเอื้ออาทรเพื่อให้ประชาชนเข้าใช้ประโยชน์ ดังนั้น การที่จำเลยได้ทำสัญญาให้โจทก์เข้าร่วมดำเนินการก่อสร้างดังกล่าว เป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๓/๒๕๕๗
วันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๕ ห้างหุ้นส่วนจำกัด จั่วเซ้งยโสธร โจทก์ ยื่นฟ้องการเคหะแห่งชาติ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๘๒/๒๕๕๕ ความว่า จำเลยได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน ตามแบบเอ-๑ แบบจ้างเหมารวมวัสดุและอุปกรณ์ในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง (น้ำคอก) ด้วยการจัดจ้างวิธีพิเศษ ในราคา ๓,๙๒๐,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จภายใน ๑๘๐ วัน นับแต่วันที่ส่งมอบพื้นที่ โดยโจทก์ได้นำหนังสือค้ำประกันเพื่อเป็นหลักประกันตามสัญญามามอบไว้ต่อจำเลย ในระหว่างก่อสร้าง โจทก์เกิดปัญหาและอุปสรรคทำให้การก่อสร้างล่าช้ากว่ากำหนดอันเป็นเหตุสุดวิสัยมิใช่ความผิดของโจทก์ แต่จำเลยยังคงให้โจทก์ทำงานต่อไป ต่อมาจำเลยบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง พร้อมทั้งเร่งทำงานก่อสร้างและส่งมอบงานงวดสุดท้าย และขอเบิกค่าจ้างตามสัญญา ซึ่งจำเลยได้ตรวจรับงานเรียบร้อยแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างพร้อมดอกเบี้ย นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นฟ้องซ้ำกับคดีที่โจทก์เคยฟ้องจำเลยในประเด็นเดียวกันต่อศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๓๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๑๙๓/๒๕๕๔ โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยชำระเงินค่าก่อสร้าง จำเลยจึงมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันและไม่ต้องคืนหนังสือค้ำประกันให้โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยว่าจ้างโจทก์ให้ทำการก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชนตามแบบเอ-๑ ซึ่งตั้งอยู่ภายในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง (น้ำคอก) จึงเป็นการก่อสร้างอาคารเพื่อให้ผู้ซื้อบ้านอยู่ในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยองได้ใช้ประโยชน์ แม้สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน แบบเอ-๑ ข้อ ๑ ระบุว่า จำเลยว่าจ้างโจทก์ก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน แบบเอ-๑จำนวน ๑ หลัง พร้อมงานปรับปรุงที่ดิน ก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และอื่นๆ แต่มีรายละเอียดและเงื่อนไขการจ่ายเงินค่าจ้างตามข้อ ๔ และเอกสารแนบท้ายสัญญา ข้อ ๓๐ แนบท้ายสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน ระบุว่า งานอาคาร หมายถึง ตัวอาคาร ไฟฟ้า ท่อเดินสาย ทางระบายน้ำ ซึ่งอยู่ในอาคารและรอบๆ อาคารเท่านั้น การทำสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชนดังกล่าว จึงไม่ใช่การจัดทำบริการสาธารณะหรือสาธารณูปโภค แม้สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชนระหว่างโจทก์กับจำเลย จะมีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา แต่เป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองสมัครใจเข้าทำสัญญากับโจทก์ในฐานะเอกชน สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชนดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อปรากฏว่าจำเลยได้จัดทำโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง (น้ำคอก) สำหรับผู้มีรายได้น้อยได้มีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง จำเลยจึงมีอำนาจและหน้าที่ต้องจัดทำและดูแลรักษาสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่างๆ หรือบริการอื่นที่จำเป็นเพื่อให้สภาพการอยู่อาศัยดีขึ้น อันเป็นการบริการสาธารณะภายในบริเวณที่อยู่อาศัยตามโครงการบ้านเอื้ออาทรนั้น เมื่อจำเลยได้ตกลงทำสัญญาจ้างเหมาโจทก์ให้ก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน แบบเอ-๑ เพื่อใช้เป็นที่ทำการศูนย์ประสานชุมชนสำหรับประชาชนที่อยู่อาศัยในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง (น้ำคอก) ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งสัญญากำหนดให้โจทก์เป็นผู้ก่อสร้างอาคาร จำนวน ๑ หลัง พร้อมทั้งก่อสร้างระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการต่างๆ ทั้งภายในและภายนอกอาคารให้สมบูรณ์พร้อมให้ประชาชนเข้าใช้ประโยชน์ได้ทันที อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะและจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคภายในโครงการบ้านเอื้ออาทรนั้น การที่จำเลยทำสัญญาให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างอาคารดังกล่าวก็เพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีความจำเป็นและความสำคัญแก่ผู้ที่อยู่อาศัยภายในโครงการดังกล่าว อันเป็นบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยแทนจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาจ้างเหมาก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค นอกจากนี้ ข้อกำหนดในสัญญายังมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยบรรลุผล อีกทั้งสัญญาได้มีข้อกำหนดให้มีการใช้สัญญาแบบปรับราคาได้สำหรับราคางานก่อสร้างตามสัญญานี้อีกด้วย ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะพิเศษที่ไม่พบในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายเอกชน สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวระหว่างโจทก์กับจำเลย โดยโจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระเงินค่าจ้างตามสัญญาพร้อมดอกเบี้ย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์อ้างว่า จำเลยได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ก่อสร้างอาคารศูนย์ชุมชน แบบจ้างเหมา ในโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดระยอง (น้ำคอก) ด้วยการจัดจ้างวิธีพิเศษ ต่อมาจำเลยบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าจ้างพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยชำระเงินค่าก่อสร้าง ขอให้ยกฟ้อง จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างก่อสร้างดังกล่าวระหว่างโจทก์และจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อคดีนี้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ภายใต้วัตถุประสงค์ที่จะต้องจัดทำและดูแลรักษาสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่างๆ หรือบริการอื่นที่จำเป็นเพื่อให้สภาพการอยู่อาศัยดีขึ้น อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะภายในบริเวณที่อยู่อาศัยตามโครงการบ้านเอื้ออาทรเพื่อให้ประชาชนเข้าใช้ประโยชน์ ดังนั้น การที่จำเลยได้ทำสัญญาให้โจทก์เข้าร่วมดำเนินการก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลย สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด จั่วเซ้งยโสธร โจทก์ การเคหะแห่งชาติ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
