แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๐/๒๕๕๓
วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๓
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๑ บริษัทพลัสทรี มีเดีย จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๑๙๕/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๕๐ จำเลยทำสัญญาจ้างโจทก์ให้ดำเนินการผลิต พร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติชื่อว่า “โครงการผลิตสารคดีเทิดพระเกียรติ พสกนิกรทั่วไทยร่วมเทิดไท้ ๘๐ พรรษา” ความยาว ๑ นาที จำนวน ๓๔ ตอนโดยออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ ๔ สถานี ระหว่างเดือนกรกฎาคมถึงเดือนสิงหาคม ๒๕๕๐ จำนวนการเผยแพร่สถานีละ ๓๔ ตอน รวมการเผยแพร่ทั้ง ๔ สถานี จำนวน ๑๓๖ ตอน ในราคาค่าจ้างรวมทั้งสิ้น ๑๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท กำหนดจ่ายค่าจ้างเป็น ๓ งวด โดยในการจ่ายเงินแต่ละงวดจำเลยจะหักไว้ร้อยละ ๕ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาหรือผลงาน แต่จะคืนให้โจทก์เมื่อโจทก์ปฏิบัติตามสัญญาเสร็จสมบูรณ์ครบถ้วนแล้ว นอกจากนั้น สัญญาดังกล่าวมีเงื่อนไขให้จำเลยบอกเลิกสัญญาก่อนสัญญาครบกำหนดได้ ถ้าไม่ใช่ความผิดของโจทก์หรือไม่ใช่เหตุสุดวิสัย จำเลยจะจ่ายค่าจ้างให้ตามสัดส่วนของมูลค่างานที่ได้ดำเนินการไปจริง ภายหลังโจทก์ผลิตสารคดีตามสัญญาเสร็จเรียบร้อยทั้ง ๓๔ ตอน และเผยแพร่ออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ได้เพียง ๒๒ ตอน มีการเปลี่ยนแปลงการบริหารภายในองค์กรของจำเลย จำเลยจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญากับโจทก์เมื่อวันที่ ๑๐ สิงหาคม ๒๕๕๐ โดยมิได้เป็นความผิดของโจทก์ จำเลยจึงต้องชำระเงินค่าจ้าง ในส่วนที่ค้างชำระและคืนเงินประกันการปฏิบัติตามสัญญาหรือเงินประกันผลงานให้แก่โจทก์ทั้งสิ้น ๕,๑๕๗,๖๔๑ บาท ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๕,๑๕๗,๖๔๑ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม สัญญาว่าจ้างดังกล่าวไม่อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ของจำเลย กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างไม่เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับของจำเลย มีลักษณะหรือพฤติการณ์ฉ้อฉลส่อไปในทางทุจริตและเอื้อประโยชน์แก่บุคคลภายนอก การเข้าทำสัญญาไม่เคยผ่านการอนุมัติของคณะกรรมการของจำเลย และคณะกรรมการของจำเลยก็ไม่เคยให้สัตยาบัน สัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตกเป็นโมฆะ โจทก์เป็นฝ่ายปฏิบัติผิดสัญญาหลายประการ การบอกเลิกสัญญาจึงเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่ได้เสียหายตามฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาว่าจ้างผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติเพื่อแพร่ภาพออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ให้ประชาชนทั้งในและต่างประเทศได้รับชม เป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานของรัฐ ประเภทองค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ มีฐานะเป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาว่าจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยฉบับพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง แต่สัญญาทางปกครองนั้นจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สำหรับสัญญาว่าจ้างฉบับพิพาท มีวัตถุประสงค์หลักให้โจทก์ผลิตสารคดีถวายพระพรพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทางโทรทัศน์ เกี่ยวกับพระราชภารกิจต่าง ๆ ของพระองค์ท่านที่เสด็จเยือนประชาชน แม้แต่ในถิ่นทุรกันดาร เพื่อเผยแพร่ทางสื่อโทรทัศน์ ซึ่งเป็นสื่อทางเลือกหนึ่งที่เข้าถึงประชาชนมากที่สุดในทุกระดับ อันเป็นกรณีจำเลยร่วมเทิดพระเกียรติพระองค์ท่านในอีกรูปแบบหนึ่งในปีมหามงคลครบรอบ ๘๐ พรรษา พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โดยสอดแทรกการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ตามแนวเศรษฐกิจพอเพียงของพระองค์ท่าน จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นเพื่อมุ่งประโยชน์ในการเฉลิมพระเกียรติของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นหลัก มิใช่เพื่อประโยชน์ในการให้ความรู้แก่ผู้ดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยวให้เข้าใจการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติตามวัตถุประสงค์ข้อ ๕ ในการจัดตั้งจำเลย ดังที่ปรากฏอยู่ในมาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ อันเป็นบริการสาธารณะของจำเลย การที่จำเลยทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติเพื่อแพร่ภาพออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ จึงไม่อาจถือว่าเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลโดยตรง ดังนั้น สัญญาว่าจ้าง ฉบับพิพาทดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน กล่าวคือ มีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นผู้ว่าจ้างได้ว่าจ้างโจทก์ซึ่งเป็นผู้รับจ้างเพื่อการทำงานสิ่งหนึ่งสิ่งใดจนสำเร็จ และจำเลยตกลงจะให้สินจ้างเพื่อผลสำเร็จแห่งการที่ทำนั้น อันเป็นสัญญาจ้างทำของตามมาตรา ๕๘๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์อันหมายความรวมถึงการเทิดพระเกียรติและการแสดงความจงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ โดยถือว่าหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานมีหน้าที่ต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ จำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมการจัดประชุม การท่องเที่ยวเพื่อเป็นรางวัล และการจัดนิทรรศการในประเทศไทย สนับสนุนหรือจัดให้มีการนำเสนอศิลปะและวัฒนธรรมไทย อันเป็นการทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรมไทย ให้ความรู้แก่ผู้ดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยวให้เข้าใจการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ โดยมุ่งพัฒนาและเพิ่มศักยภาพของประเทศไทยในการเป็นศูนย์กลางการจัดการประชุมนานาชาติ การท่องเที่ยวเพื่อเป็นรางวัล และการจัดนิทรรศการนานาชาติ รวมทั้งการพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ จำเลยได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ให้ผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เนื่องด้วยปี ๒๕๕๐ เป็นปีมหามงคลครบรอบ ๘๐ พรรษา โดยจำเลยกำหนดวัตถุประสงค์เพื่อเทิดพระเกียรติและแสดงความจงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เพื่อเผยแพร่การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ และเพื่อเผยแพร่แนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงอย่างมีกลยุทธ์ โดยที่คำว่า “วัฒนธรรม” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายถึง สิ่งที่ทำความเจริญงอกงามให้แก่หมู่คณะ เช่น วัฒนธรรมไทย วัฒนธรรมในการแต่งกาย วิถีชีวิตของหมู่คณะ เช่น วัฒนธรรมพื้นบ้าน วัฒนธรรมชาวเขา และมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติวัฒนธรรมแห่งชาติ พุทธศักราช ๒๔๘๕ บัญญัตินิยามคำว่า “วัฒนธรรม” หมายความว่า ลักษณะที่แสดงถึงความเจริญงอกงาม ความเป็นระเบียบเรียบร้อย ความกลมเกลียวก้าวหน้าของชาติ และศีลธรรมอันดีของประชาชน ซึ่งการเทิดพระเกียรติและการแสดงความจงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ ถือว่าเป็นวัฒนธรรมของไทยและเป็นการพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ การที่จำเลยจ้างโจทก์ให้ผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ โดยมีวัตถุประสงค์ดังกล่าวมาข้างต้น จึงเป็นการสนับสนุนหรือจัดให้มีการนำเสนอวัฒนธรรมไทย การพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ และการให้ความรู้แก่ผู้ดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยวให้เข้าใจการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ โดยมุ่งพัฒนาและเพิ่มศักยภาพของประเทศไทยในการเป็นศูนย์กลางการประชุมนานาชาติ การท่องเที่ยวเพื่อเป็นรางวัล และการจัดนิทรรศการนานาชาติ อันเป็นกรณีจำเลยให้โจทก์มีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย ดังนั้น สัญญาจ้างผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันทำให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ อันหมายความรวมถึงการเทิดพระเกียรติและการแสดงความจงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ จึงเป็นภารกิจหน้าที่สูงสุดของปวงชนชาวไทยและหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานที่ต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์โดยไม่จำต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะจึงจะถือเป็นภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐนั้น จำเลยเป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการจัดประชุม การท่องเที่ยวเพื่อเป็นรางวัล และการจัดนิทรรศการในประเทศไทย สนับสนุนหรือจัดให้มีการนำเสนอศิลปะและวัฒนธรรมไทยอันเป็นการทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรมไทย ให้ความรู้และฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือประชาชนเกี่ยวกับอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว และให้ความรู้แก่ผู้ดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยวให้เข้าใจการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่จำเลยได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ผลิตพร้อมเผยแพร่สารคดีเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เนื่องด้วยปี ๒๕๕๐ เป็นปีมหามงคลครบรอบ ๘๐ พรรษา โดยกำหนดวัตถุประสงค์เพื่อเทิดพระเกียรติและแสดงความจงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เพื่อเผยแพร่การท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์และเผยแพร่แนวความคิดเศรษฐกิจพอเพียงอย่างมีกลยุทธ์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่จัดทำขึ้นเพื่อพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ และเป็นการให้ความรู้แก่ผู้ดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยวให้เข้าใจการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นกรณีที่จำเลยมอบหมายให้โจทก์มีส่วนร่วมในการจัดทำภารกิจอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทพลัสทรี มีเดีย จำกัด โจทก์ สำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
