แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ร้านขายวัสดุก่อสร้างยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลให้ชำระค่าวัสดุก่อสร้าง เมื่อสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างจากโจทก์เพื่อนำไปก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก อันเป็นการดำเนินกิจการบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๙/๒๕๕๖
วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๔ ขุมทรัพย์ค้าไม้ โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลบางงาม จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๔๘/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๕๓ จำเลยทำสัญญาซื้อวัสดุก่อสร้างจากโจทก์จำนวน ๖๒ รายการ เป็นเงิน ๙๕๗,๐๐๐ บาท โจทก์ส่งมอบสินค้าให้แก่จำเลยครบถ้วน และจำเลยมีมติให้ชำระเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์แล้ว แต่จำเลยยังไม่ชำระ โจทก์ทวงถามหลายครั้ง จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน ๑,๐๕๒,๗๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙๕๗,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยให้การว่า จำเลยทำสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างกับโจทก์เพื่อนำมาก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กตามโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ แต่ยังไม่ได้ชำระเงินให้แก่โจทก์ เนื่องจากติดขัดเกี่ยวกับการตั้งงบประมาณขอเบิกจ่ายจากสำนักงานท้องถิ่นจังหวัดสุพรรณบุรี
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองทำสัญญาซื้อวัสดุก่อสร้างกับโจทก์เพื่อนำมาก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งเป็นหน้าที่ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เพื่อส่งเสริมการศึกษาแก่เด็กเล็ก เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ซึ่งถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง เกี่ยวกับข้อกำหนดในสัญญาปรากฏข้อเท็จจริงตามสำเนาสัญญาซื้อขาย ข้อ ๑ ว่า จำเลยตกลงทำสัญญาซื้อวัสดุก่อสร้างจากโจทก์เพื่อนำไปก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งถือว่าเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ แต่ข้อสัญญาต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการส่งมอบสินค้า การตรวจรับสินค้า หลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา การบอกเลิกสัญญา หรือค่าปรับ ล้วนแต่เป็นข้อกำหนดที่สามารถพบได้ในสัญญาทั่วไปในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน มิได้มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์จำเลยจึงเป็นสัญญาที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมุ่งผูกพันตนกับโจทก์ด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ตามมติของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด และตามที่คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้วินิจฉัยวางหลักไว้ สัญญาทางปกครองเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่ง คือเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาที่ให้เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ในการสังคมสงเคราะห์ และพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาสตามมาตรา ๑๖ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องจากจำเลยมีความประสงค์จะดำเนินการก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย จึงได้ทำสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อวัสดุก่อสร้างจากโจทก์เพื่อนำไปก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กอันเป็นการดำเนินกิจการบริการสาธารณะซึ่งหากไม่มีวัสดุก่อสร้างจำเลยย่อมไม่อาจก่อสร้างอาคารให้สำเร็จและบรรลุผลตามวัตถุประสงค์ได้อย่างแน่แท้ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๗/๒๕๕๐ และที่ ๒๗/๒๕๕๑ นอกจากนี้ในการเข้าทำสัญญาดังกล่าว จำเลยไม่มีเสรีภาพในการแสดงเจตนาเลือกคู่สัญญาเช่นดังเอกชนทั่วไป รวมทั้งหากมีเหตุที่เชื่อได้ว่าการเสนอราคากระทำไปโดยไม่สุจริตหรือมีการสมยอมกันในการเสนอราคา จำเลยต้องยกเลิกการสอบราคาและลงโทษผู้เสนอราคาเสมือนเป็นผู้ทิ้งงาน หรือหากโจทก์ไม่ไปลงนามในสัญญาภายในเวลาที่จำเลยกำหนด จำเลยสามารถพิจารณาให้โจทก์เป็นผู้ทิ้งงานซึ่งเอกชนทั่วไปไม่อาจลงโทษผู้เสนอราคาเช่นนี้ได้ ทั้งนี้ การกำหนดข้อสัญญาต่าง ๆ เป็นเอกสิทธิ์ของจำเลยแต่เพียงฝ่ายเดียว โจทก์ไม่อาจต่อรองข้อกำหนดในสัญญาใด ๆ ได้ มีเพียงว่าจะลงนามในสัญญาหรือไม่เท่านั้น อันเป็นข้อกำหนดที่ให้เอกสิทธิ์กับจำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองมีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน การทำสัญญาดังกล่าวจึงมิได้อยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาคระหว่างโจทก์กับจำเลย อันแสดงถึงลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตามมาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗ วรรคหนึ่ง (๕) และ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ กำหนดให้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้จำเลยมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการสังคมสงเคราะห์ และพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาส อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากจำเลยได้รับการจัดสรรงบประมาณตามโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ โครงการยกระดับการศึกษาท้องถิ่นในการก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กจำนวน ๑ หลัง โดยจำเลยสบทบเงินค่าก่อสร้างจำนวนหนึ่ง จำเลยจึงทำสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างกับโจทก์เพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็กดังกล่าว เมื่อพิจารณาสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยแล้ว เห็นว่า มีคู่สัญญาฝ่ายจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อขายวัสดุก่อสร้างจากโจทก์เพื่อนำไปก่อสร้างอาคารศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก อันเป็นการดำเนินกิจการบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าวัสดุก่อสร้างให้แก่โจทก์ตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างขุมทรัพย์ค้าไม้ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลบางงาม จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
