แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๓/๒๕๕๔
วันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๕๔
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๕๒ บริษัทนาราชา จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๗๑๑/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อปี ๒๕๒๐ เจ้าพนักงานที่ดินกิ่งอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ได้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ ตำบลเกาะยาวใหญ่ กิ่งอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา ให้แก่นายหมาดหร้า มาตรศรี ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๒๘ นายหมาดหร้าได้จดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายบำรุง วงศ์ชุมพิศ และเมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๒๘ นายบำรุงได้จดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่หม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ เทวกุล หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๔๘ หม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ได้จดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่โจทก์ แต่เนื่องจากในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ฉบับดังกล่าว เจ้าพนักงานที่ดินกิ่งอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ไม่ประทับตราคำว่า “ห้ามโอนภายในสิบปี ตามมาตรา ๕๘ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน” ไว้ในสารบัญการจดทะเบียนของหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวทั้งฉบับหลวงและฉบับราษฎร และเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดินกิ่งอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา ผู้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ไม่ตรวจสอบให้แน่ชัดเสียก่อนว่าที่ดินอยู่ในบังคับห้ามโอนหรือไม่ กลับจดทะเบียนโอนที่ดินเรื่อยมาจนเป็นกรรมสิทธิ์และสิทธิการครอบครองของหม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ ทำให้โจทก์เชื่อโดยสุจริตว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่สามารถจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโอนขายให้แก่โจทก์ได้ โจทก์จึงรับซื้อที่ดินและรับโอนเป็นรายสุดท้ายโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน ทั้งขณะที่โจทก์จดทะเบียนรับโอนก็ล่วงเลยระยะเวลาห้ามโอนแล้ว จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องแก้ไขรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้โจทก์เป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามเดิม แต่จำเลยกลับมีคำสั่งให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนระหว่างนายหมาดหร้ากับนายบำรุง ระหว่างนายบำรุงกับหม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ และระหว่างหม่อมหลวงตรีทศยุทธ์กับโจทก์ เป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถนำที่ดินไปยื่นคำขอออกโฉนดได้ และไม่สามารถนำไปขอทำการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างลงบนที่ดินตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ได้ ทำให้สิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ขาดเอกสารสิทธิ์รองรับโดยสมบูรณ์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยชำระค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๓๘,๗๘๔,๓๑๕ บาท และชำระเงินปีละ ๒,๓๗๔,๕๔๙ บาท นับจากปีที่ฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยกรณีจำเลยใช้อำนาจตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในการเพิกถอนรายการจดทะเบียนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จำเลยให้การว่า จำเลยมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่เจ้าหน้าที่ของจำเลยมิได้จดแจ้งข้อกำหนดห้ามโอนสิบปี ไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เป็นเพียงการคลาดเคลื่อนในด้านทะเบียนเท่านั้น มิได้ทำให้หนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ซึ่งได้ให้ตามขั้นตอนของกฎหมาย ตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ที่ไม่ชอบและไม่ทำให้นายหมาดหร้าซึ่งเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๓๙๗ เสียสิทธิแต่อย่างใด ที่ดินดังกล่าวยังคงอยู่ในกำหนดห้ามโอนสิบปี ตามมาตรา ๕๘ ทวิ วรรคห้า แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การที่นายหมาดหร้าขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายบำรุง และการที่นายบำรุงขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่หม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ อยู่ในระหว่างระยะเวลาห้ามโอนสิบปี จึงตกเป็นโมฆะตามมาตรา ๑๕๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จำเลยจึงอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ให้เพิกถอนการจดทะเบียนในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ รวม ๓ รายการ และให้จดแจ้งการห้ามโอนลงในสารบัญจดทะเบียน ซึ่งเป็นเพียงการแก้ไขทางทะเบียนให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ ได้ออกให้แก่นายหมาดหร้าตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ ปัจจุบันจึงพ้นกำหนดระยะเวลาห้ามโอนแล้ว โจทก์ซึ่งได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตลอดมาโดยเจตนายึดถือเพื่อตน ย่อมได้สิทธิครอบครองตามมาตรา ๑๓๖๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นอกจากนี้เมื่อวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ โจทก์ได้ยื่นคำขอจดทะเบียนการได้มาโดยการครอบครองที่ดินในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ ต่อนายอำเภอเกาะยาว ซึ่งสำนักงานที่ดินอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา ได้ทำการสอบสวนสิทธิและได้กำหนดนัดช่างให้ออกไปทำการรังวัดและชี้แนวเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๕๓ โจทก์จึงไม่ได้รับความเสียหายหรือเสียสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว สิทธิในที่ดินของโจทก์มีอยู่อย่างไร ก็ยังคงมีอยู่เช่นเดิม จำเลยมิได้โต้แย้งหรือคัดค้านแต่อย่างใด โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่การกระทำของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยดังที่โจทก์อ้างเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ทั่วไปของเจ้าพนักงานที่ดิน เพื่อให้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมบรรลุผลเท่านั้น เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรจนเป็นเหตุให้โจทก์เสียหายแต่อย่างใด ดังนั้น เมื่อมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวเสียแล้ว คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม สำหรับเรื่องที่โจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยจงใจหรือประมาทเลินเล่อไม่กระทำตามหน้าที่ โดยละเว้นการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้ที่ดินเป็นชื่อโจทก์ แต่จำเลยกลับมีคำสั่งเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนทั้งหมด ทั้งๆ ที่ขณะโจทก์จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโอนมานั้นล่วงเลยระยะเวลาห้ามโอนแล้ว เห็นว่า แม้คำสั่งเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนขายทั้งหมดเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองก็ตาม แต่การที่ศาลจะมี
คำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิ และให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง คดีนี้เป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย ไม่ดำเนินการจดแจ้งการห้ามโอนที่ดินให้เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๘ ทวิ วรรคห้า แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับหนังสือสั่งการของกรมที่ดิน ที่ มท ๐๖๐๙/ว ๗๒๑๑ ลงวันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๕๒๐ จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้จดทะเบียนโอนที่ดินให้แก่หม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ตามคำขอของนายบำรุงทั้งที่อยู่ในระยะเวลาห้ามโอนตามกฎหมาย และต่อมาหม่อมหลวงตรีทศยุทธ์ได้ยื่นคำขอจดทะเบียนโอนขายให้แก่โจทก์ โดยมิได้ตรวจสอบขณะรับจดทะเบียนโอนขายว่าที่ดินดังกล่าวอยู่ในบังคับห้ามโอนตามกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เป็นเหตุให้โจทก์ซึ่งรับซื้อที่ดินพิพาทมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทนได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่โจทก์ฟ้องว่าคำสั่งอธิบดีกรมที่ดินที่เพิกถอนรายการจดทะเบียนประเภทขายระหว่างหม่อมหลวงตรีทศยุทธ์กับโจทก์ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อรวมข้อหาของโจทก์ตามฟ้อง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คำสั่งทางปกครอง และจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของศาลแพ่ง หากมีอยู่จริงศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยได้ เพราะเมื่อคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันเป็นประเด็นข้อเท็จจริงหนึ่งในคดีได้และเป็นกรณีที่ต้องวินิจฉัยในชั้นการพิจารณาเนื้อหาของคดี แม้การพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดบัญญัติห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดบัญญัติให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล หรือนิติบุคคล หรือหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ดังนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินได้ นอกจากนี้ เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยมีคำสั่งเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนขายที่ดินพิพาทอันเนื่องมาจากเป็นกรณีที่ต้องห้ามตามมาตรา ๕๘ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว จึงเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนขายที่ดินพิพาทเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ รวมถึงจำเลยได้ดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่ สำหรับประเด็นที่ว่าโจทก์ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เห็นว่า โดยที่การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทขายที่ดินเป็นการดำเนินการเพื่อก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้รับโอนเหนืออสังหาริมทรัพย์ที่จดทะเบียน โดยสิทธิของผู้รับโอนดังกล่าวเกิดขึ้นภายหลังจากที่ได้มีการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมแล้ว ในเมื่อสิทธิของผู้รับโอนเป็นผลอันเนื่องมาจากการจดทะเบียนประเภทขาย ดังนั้น ปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทขายที่ดินจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับประเด็นว่าผู้รับโอนได้สิทธิครอบครองที่ดินนั้นหรือไม่ แต่ปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวขึ้นอยู่กับการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่ดินในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในการสอบสวนสิทธิ ความสามารถ และความสมบูรณ์ของนิติกรรมที่คู่กรณีมาขอจดทะเบียนตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ เงื่อนไขหรือรูปแบบในการจดทะเบียนที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง การพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนขายที่ดินพิพาทและคำสั่งเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการโอนขายที่ดินพิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงไม่จำต้องพิจารณาว่าโจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทแต่อย่างใด เพราะกรณีดังกล่าวนี้โจทก์อาจได้สิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ลักษณะ ๓ ครอบครอง ก็ได้ ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับการกระทำตามฟ้องเลย อีกทั้งข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โจทก์ได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทอยู่แล้วโดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท คดีนี้จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคงมีเพียงประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหรือไม่ และต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์หรือไม่ เพียงใด เท่านั้น ประกอบกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่ประมวลกฎหมายที่ดินกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป และมิใช่คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีตามความเห็นของศาลแพ่ง ดังนั้น เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คำสั่งทางปกครอง และจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีได้ตามมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เอกชนเป็นโจทก์ยื่นฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ โดยข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า เจ้าพนักงานที่ดินกิ่งอำเภอเกาะยาว จังหวัดพังงา ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ไม่ประทับตราคำว่า “ห้ามโอนภายในสิบปี ตามมาตรา ๕๘ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน” ไว้ในสารบัญการจดทะเบียน ต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยจดทะเบียนโอนที่ดินดังกล่าวโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ไม่ตรวจสอบให้แน่ชัดเสียก่อนว่า ที่ดินดังกล่าวอยู่ในบังคับห้ามโอนหรือไม่ ทำให้โจทก์เชื่อโดยสุจริตว่า เป็นที่ดินที่สามารถจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโอนขายให้แก่โจทก์ได้ โจทก์จึงรับซื้อที่ดินและรับโอนเป็นรายสุดท้ายโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน ต่อมาจำเลยกลับมีคำสั่งให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ รวม ๓ รายการ เป็นเหตุให้โจทก์เสียหายไม่สามารถนำที่ดินไปยื่นคำขอออกโฉนดได้ และไม่สามารถนำไปขอทำการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างลงบนที่ดินตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ได้ เพราะขาดเอกสารสิทธิ์รองรับโดยสมบูรณ์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า จำเลยมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่เจ้าหน้าที่ของจำเลยมิได้จดแจ้งข้อกำหนดห้ามโอนสิบปี ไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) มิได้ทำให้หนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ฉบับดังกล่าวเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินดังกล่าวยังคงมีข้อตกลงห้ามโอนสิบปี การโอนที่ดินใดๆ ในระยะเวลาที่ห้ามโอนจึงตกเป็นโมฆะ จำเลยจึงมีคำสั่งให้เพิกถอนการจดทะเบียนที่จดภายในเวลาห้ามโอน จำนวน ๓ รายการ และให้จดแจ้งการห้ามโอนลงในสารบัญจดทะเบียน โดยจำเลยได้แจ้งให้โจทก์ทราบโดยชอบแล้ว แต่โจทก์ไม่ได้โต้แย้ง อย่างไรก็ดีปัจจุบันพ้นกำหนดระยะเวลาห้ามโอนแล้ว โจทก์ซึ่งได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตลอดมาโดยเจตนายึดถือเพื่อตน โจทก์ย่อมได้สิทธิครอบครอง โจทก์จึงไม่ได้รับความเสียหายหรือเสียสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น เมื่อพิจารณาคำฟ้องคำให้การแล้วเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ จึงเป็นการฟ้องคดีอันสืบเนื่องมาจากการที่เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๓๙๗ โดยไม่จดแจ้งข้อกำหนดห้ามโอนตามกฎหมายลงในสารบัญจดทะเบียน และรับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโดยไม่ตรวจสอบความถูกต้อง เป็นเหตุให้จำเลยมีคำสั่งให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ฉบับดังกล่าวในเวลาต่อมา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่ตามกฎหมายในการตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายที่ดินกำหนดไว้ จึงเป็นกรณีที่โจทก์โต้แย้งว่า จำเลยใช้อำนาจหน้าที่เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทนาราชา จำกัด โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
