แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องกรมที่ดินและสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยกันว่าเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่ดินรวม ๑๓ แปลง ให้แก่ผู้มีชื่อ แต่การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวทับที่สาธารณประโยชน์ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินทุกแปลง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การในทำนองเดียวกันว่า เป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะมิได้กล่าวอ้างว่าตนเองเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทก็ตาม แต่คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นของผู้มีชื่อเป็นสำคัญ ทั้งผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลในคดีนี้จะกระทบกระเทือนต่อสิทธิในที่ดินของผู้มีชื่อโดยตรง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๕๙
วันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเพชรบูรณ์
การยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๕๘ องค์การบริหารส่วนตำบลห้วยสะแก ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๔/๒๕๕๘ ความว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจากผู้ใหญ่บ้านและสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลห้วยสะแก หมู่ที่ ๖ (บ้านเนินสง่า) ตำบลห้วยสะแก อำเภอเมืองเพชรบูรณ์ จังหวัดเพชรบูรณ์ ว่าชาวบ้านได้รับความเดือดร้อนเรื่องทางสาธารณประโยชน์ไม่สามารถสัญจรไปมาได้กรณีเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมมีสภาพเป็นทางเกวียนที่ประชาชนใช้สัญจรไปมา โดยเมื่อประมาณปี ๒๕๓๙ ได้มีการเดินสำรวจรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินในท้องที่ดังกล่าว ในการรังวัดเจ้าหน้าที่ผู้ทำการรังวัดกลับมิได้ปักหลักเขตที่ดินที่ออกโฉนดที่ดินด้านที่ติดทางสาธารณประโยชน์ เพียงแต่มอบหลักเขตที่ดินให้แก่ผู้ใหญ่บ้านในขณะนั้น โดยแจ้งผู้ใหญ่บ้านและ
๒
เจ้าของที่ดินแต่ละแปลงให้ไปทำการปักหลักเขตที่ดินกันเองให้เหลือหรือกันที่ดินส่วนที่เป็นทางสาธารณประโยชน์ไว้ด้านละ ๑.๕ เมตร เป็นเหตุให้ทางสาธารณประโยชน์หายไป ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบทางพิพาท ซึ่งผลการรังวัดปรากฏว่าทางพิพาทเป็นคันนาไม่มีสภาพเป็นทางสาธารณประโยชน์ แนวเขตที่ดินด้านติดทางที่พิพาทแต่ละแปลงอยู่บนคันนาซึ่งสอดคล้องกันกับการให้ถ้อยคำของผู้ปกครองท้องที่ว่า การรังวัดออกโฉนดที่ดินเมื่อปี ๒๕๓๙ ไม่มีการปักหลักเขตที่ดินด้านติดทางพิพาท แต่ระวางแผนที่ที่เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำขึ้นกลับระบุว่ามีทางสาธารณประโยชน์โดยมีเส้นแสดงแนวเขตที่ดินไว้อย่างชัดเจนจึงเป็นเอกสารที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะไม่สามารถใช้เป็นหลักฐานยืนยันได้ว่ามีทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทอยู่จริงและมีขอบเขตเพียงใด การออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อทุกแปลงที่ติดกับทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตรวจสอบระวางแผนที่และโฉนดที่ดินที่อยู่ติดที่พิพาท และได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าวในส่วนที่พิพาท นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดีได้ร้องขอให้อำเภอเมืองเพชรบูรณ์ไกล่เกลี่ย โดยให้พิจารณาดำเนินการร่วมกันระหว่างผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และอำเภอเมืองเพชรบูรณ์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้ตอบรับเป็นประการใด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินทุกแปลงที่ติดทางที่พิพาท กับขอให้กันเขตทางที่พิพาทข้างละ ๑.๕ เมตร โดยให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการดำเนินการดังกล่าว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินพิพาทรวม ๑๓ แปลง ซึ่งอยู่ติดกับทางสาธารณประโยชน์เป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว กล่าวคือ เป็นการออกโดยวิธีเดินสำรวจตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เจ้าพนักงานผู้ปกครองท้องที่ได้รับรองข้อเท็จจริงที่ผู้นำเดินสำรวจให้ถ้อยคำในการขอออกโฉนดที่ดิน รวมถึงได้ลงนามรับรองแนวเขตว่า มิได้เหลื่อมล้ำแนวเขตข้างเคียงด้านที่ติดกับทางสาธารณประโยชน์จึงเป็นการออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว สำหรับโฉนดที่ดินพิพาทบางแปลงที่ออกโดยวิธีการเดินสำรวจที่ดินตามมาตรา ๕๘ ทวิ และมาตรา ๕๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ก็เป็นการออกโฉนดที่ดินไปโดยชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ทั้งนี้การออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ ตรี จะเป็นกรณีนำที่ดินที่มีหลักฐานหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) มาปรับแก้รูปแปลงที่ดินใน น.ส. ๓ ก. ให้เป็นรูปแปลงที่ดินในโฉนดที่ดินโดยปรับแก้ตามหลักวิชาการแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ การเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินโดยวิธีนี้จึงไม่มีการนำเดินสำรวจรังวัดปักหลักเขตในพื้นที่ที่ดินตั้งอยู่ เมื่อรูปแปลงที่ดินเดิมใน น.ส. ๓ ก. มีลักษณะเช่นไรก็จะนำรูปแปลงที่ดินในลักษณะเช่นนั้นลงในโฉนดที่ดินด้วย เมื่อตรวจสอบรูปแผนที่ที่ดินพิพาทที่ออกตามความในมาตรา ๕๘ ตรี
๓
ไม่ปรากฏว่ามีที่ดินข้างเคียงเป็นทางสาธารณะแต่อย่างใด หากจะทำการกันเขตที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ก็เป็นกรณีที่เจ้าของที่ดินต้องให้ความยินยอมและยื่นคำขอสอบเขตที่ดินตามความในมาตรา ๖๙ ทวิ ดังนั้น จึงไม่มีกรณีที่จะต้องดำเนินการเพิกถอนตามความในมาตรา ๖๑ และขณะนี้ข้อเท็จจริงก็ยังไม่เป็นที่ยุติว่าโฉนดที่ดินแปลงใดออกทับทางสาธารณประโยชน์หรือไม่ เพียงใด จึงไม่มีเหตุต้องเพิกถอนโฉนดที่ดินหรือแก้ไขรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง อนึ่ง นอกจากยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองพิษณุโลกเป็นคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองพิษณุโลกในข้อเท็จจริงเดียวกันนี้ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินจำนวนสิบสามแปลงที่อยู่ติดกับทางพิพาทโดยอ้างว่าเป็นการออกโฉนดที่ดินทับทางสาธารณประโยชน์
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีนี้โดยอ้างว่าเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อทับทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รังวัดตรวจสอบทางพิพาทแล้ว แต่ผลการรังวัดไม่ทราบแนวเขตทางพิพาทที่ชัดเจนได้ เนื่องจากการออกโฉนดที่ดินมิได้กันเขตทางพิพาทไว้และไม่มีการปักหลักเขตที่ดินด้านที่ติดทางพิพาท เอกสารหลักฐานโฉนดที่ดินและระวางแผนที่ก็ไม่ได้แสดงขอบเขตของทางที่พิพาทได้แจ้งชัด ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเจ้าพนักงานที่ดินดำเนินการในขั้นตอนการรังวัดปักหลักเขตและรับรองเขตที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้การออกโฉนดที่ดินและการลงตำแหน่งที่ดินในระวางแผนที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีคำขอท้ายฟ้องให้เพิกถอนโฉนดที่ดินในส่วนที่ทับทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว กรณีจึงเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ผู้ทำการรังวัดและเจ้าพนักงานที่ดินผู้ลงนามออกโฉนดที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มิใช่เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินกับเจ้าของที่มีชื่อในโฉนดที่ดิน เมื่อการออกโฉนดที่ดินโดยวิธีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เป็นกรณีที่จะต้องมีการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและลงตำแหน่งที่ดินในระวางซึ่งถือเป็นการพิจารณาทางปกครอง และเป็นขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการออกโฉนดที่ดิน ทั้งนี้ ตามมาตรา ๕๖ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบข้อ ๑๕ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบที่เกี่ยวข้อง และการออกโฉนดที่ดินโดยวิธีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแม้จะไม่มีการสำรวจรังวัดในพื้นที่ แต่ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ ดังนั้น ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้คือการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ
๔
ที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้นหรือไม่ ซึ่งศาลจำต้องวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ทำการรังวัดปักหลักเขตเพื่อออกโฉนดที่ดินและลงตำแหน่งที่ดินในระวางแผนที่โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิใช่เป็นการวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยตรง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดเพชรบูรณ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันและผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินทั้งสิบสามแปลงที่อยู่ติดกับทางพิพาท การที่ศาลจะมีคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาตามคำขอท้ายฟ้อง ศาลจะต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินทั้งสิบสามแปลงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาในประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยกัน โดยอ้างว่าเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ โดยในการรังวัดเจ้าหน้าที่ผู้ทำการรังวัดมิได้ปักหลักเขตที่ดินที่ออกโฉนดที่ดินด้านที่ติดทางสาธารณประโยชน์ เพียงแต่มอบหลักเขตที่ดินให้แก่ผู้ใหญ่บ้าน โดยแจ้งผู้ใหญ่บ้านและเจ้าของที่ดินแต่ละแปลงให้ไปทำการปักหลักเขตที่ดินกันเองให้เหลือหรือกันที่ดินส่วนที่เป็นทางสาธารณประโยชน์ไว้ด้านละ ๑.๕ เมตร เป็นเหตุให้ทางสาธารณประโยชน์หายไป เมื่อได้รับเรื่องร้องเรียนผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบทางพิพาท ผลการรังวัดปรากฏว่าทางพิพาทเป็นคันนาไม่มีสภาพเป็นทางสาธารณประโยชน์ การออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้มีชื่อทุกแปลงที่ติดกับทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินทุกแปลงที่ติดทางที่พิพาท กับขอให้กันเขตทางที่พิพาทข้างละ ๑.๕ เมตร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การในทำนองเดียวกันว่า การออกโฉนดที่ดินทุกแปลงที่อยู่ติดกับทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น มูลความแห่งคดีนี้จึงสืบเนื่องมาจาก
๕
การที่เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่ดินรวม ๑๓ แปลง ให้แก่ผู้มีชื่อ แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวทับที่สาธารณประโยชน์จึงขอให้เพิกถอนกับขอให้กันเขตทางสาธารณประโยชน์ แม้ผู้ฟ้องคดีจะมิได้กล่าวอ้างว่าตนเองเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทก็ตาม แต่ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นของผู้มีชื่อเป็นสำคัญ ทั้งผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลในคดีนี้จะมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิในที่ดินของผู้มีชื่อโดยตรง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง องค์การบริหารส่วนตำบลห้วยสะแก ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบูรณ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
