แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนถนนคอนกรีตที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้การว่า ผู้ฟ้องคดียกที่ดินให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อสร้างถนนสาธารณะแล้ว ทางดังกล่าวจึงเป็นทางสาธารณะอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๕๘
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๕๘
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเพชรบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗ นางขวัญหล้า คงประสพ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สำนักงานเทศบาลตำบลเขาย้อย ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๓/๒๕๕๗ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๗๖๕ ตำบลสระพัง อำเภอเขาย้อย จังหวัดเพชรบุรี เนื้อที่ ๔ ไร่ ๕๕ ตารางวา ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี เมื่อผู้ฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาเขาย้อย ผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีได้คัดค้านว่าที่ดินในส่วนที่ก่อสร้างเป็นถนนคอนกรีตไม่ได้อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่เป็นทางหลวงอยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนถนนคอนกรีตที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ทำเป็นถนนคอนกรีตให้แก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งยกเลิกการคัดค้านการรังวัด
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า การก่อสร้างถนนเป็นความต้องการของผู้ฟ้องคดีและชุมชน โดยผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมประชุมจัดทำแผนชุมชน ย่อมทราบดีว่าโครงการก่อสร้างถนนก่อสร้างในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และเมื่อก่อสร้างถนนเสร็จและเปิดให้ประชาชนได้ใช้ในการสัญจร ผู้ฟ้องคดีก็มิได้คัดค้านแต่อย่างใด อันแสดงว่าผู้ฟ้องคดีมีเจตนายกที่ดินดังกล่าวให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อสร้างถนนสาธารณะเพื่อตนเอง บริวาร และประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันในการสัญจรโดยปริยาย ทางดังกล่าวจึงเป็นทางสาธารณะอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยในมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖(๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในเขตพื้นที่รับผิดชอบในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ ทางระบายน้ำ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการก่อสร้างถนนในเขตเทศบาลก็เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนถนนคอนกรีตที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีและคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนที่ทำเป็นถนนคอนกรีตให้แก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณะอันเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยการยกให้หรือไม่ จึงเป็นคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างทางในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมิได้มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑(๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินใดๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ รวมทั้งมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนการกระทำที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่ามีการละเมิดกรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อเยียวยาความเสียหายตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเพชรบุรีพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานเทศบาลตำบลเขาย้อย ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนเป็นทางคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้คดีว่า ผู้ฟ้องคดีได้ยกที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนเป็นทางสาธารณะเพื่อประโยชน์ของตนเองและประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยปริยายแล้ว ทางดังกล่าวย่อมตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว ดังนี้ ศาลจะต้องพิจารณาเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของเอกชนผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงตามคำฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๗๖๕ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปที่ดินของผู้ฟ้องคดี เมื่อรังวัดสอบเขตที่ดิน ผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีคัดค้านว่าที่ดินในส่วนที่ก่อสร้างเป็นทางหลวงอยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนถนนคอนกรีตที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี คืนกรรมสิทธิ์ที่ดินส่วนที่ทำเป็นถนนคอนกรีตให้แก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งยกเลิกการคัดค้านการรังวัด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า การก่อสร้างถนนเป็นความต้องการของผู้ฟ้องคดีและชุมชน ผู้ฟ้องคดีมิได้คัดค้าน แสดงว่า ผู้ฟ้องคดีมีเจตนายกที่ดินดังกล่าวให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อสร้างถนนสาธารณะสำหรับประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ทางดังกล่าวจึงเป็นทางสาธารณะอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ฟ้องคดีต่อศาล ก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางขวัญหล้า คงประสพ ผู้ฟ้องคดี สำนักงานเทศบาลตำบลเขาย้อย ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
