แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการบอกเลิกสัญญาซื้อขายกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต เพื่อนำมาเป็นวัสดุอุปกรณ์จัดสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมือง ไม่ปรากฏว่าวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการจัดให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งซึ่งเป็นเอกชนเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะ ตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน ซึ่งเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น คดีพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๓/๒๕๕๘
วันที่ ๑๗ กรกฎาคม ๒๕๕๘
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗ ห้างหุ้นส่วนจำกัดทิพยกร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมชลประทาน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔/๒๕๕๗ ความว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาซื้อขายกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต รวม ๑๙ รายการ เป็นเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท กับผู้ถูกฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะนำสิ่งของตามสัญญาซื้อขายเป็นวัสดุอุปกรณ์จัดสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะ ตำบลเปียงหลวง อำเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่ ผู้ฟ้องคดีได้ทำการส่งสิ่งของตามรายการสัญญาซื้อขายแล้ว แต่มีปัญหาในการตรวจรับสิ่งของตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีได้พยายามติดต่อประสานงานเพื่อหาข้อสรุปในการส่งสิ่งของทั้งหมดตามสัญญาให้ครบในแต่ละงวด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมรับการติดต่อประสานงาน และได้มีหนังสือขอบอกเลิกสัญญา แจ้งให้ชำระค่าปรับ ค่าความเสียหายจากการทิ้งงาน และสงวนสิทธิยึดหลักประกันสัญญา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การยกเลิกสัญญาของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการปฏิบัติผิดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และข้อ ๑๓๘ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหาย จำนวน ๑๗๗,๑๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้เงินค่าเสียหายค่าธรรมเนียมหนังสือค้ำประกันสัญญา จนกว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้กับผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ส่งมอบวัสดุให้ครบตามจำนวนที่กำหนดตามสัญญา และผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือเร่งรัดให้ส่งมอบวัสดุ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ยังเพิกเฉย เป็นเหตุให้ผู้ควบคุมงานขาดวัสดุใช้งานและไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างตามแผนงานได้ ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับความเสียหาย และเกษตรกรจะได้รับผลกระทบจากการไม่ได้รับการจัดสรรน้ำตามกำหนด ผู้ฟ้องคดีเป็นฝ่ายผิดสัญญา การบอกเลิกสัญญาซื้อขายกับผู้ฟ้องคดีชอบด้วยข้อสัญญาซื้อขาย จึงไม่ต้องชำระค่าเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดให้ได้มาซึ่งน้ำ หรือกัก เก็บ รักษา ควบคุม ส่ง ระบาย หรือแบ่งน้ำเพื่อเกษตรกรรม การพลังงาน การสาธารณูปโภค หรือการอุตสาหกรรม ดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันความเสียหาย อันเกิดจากน้ำ ความปลอดภัยของเขื่อนและอาคารประกอบและการคมนาคมทางน้ำซึ่งอยู่ในเขตชลประทาน ตลอดจนดำเนินการเกี่ยวกับกิจกรรมพิเศษต่างๆ ที่ไม่ได้เป็นแผนงานประจำปีของกรมชลประทาน จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามกฎหมายว่าด้วยการจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมชลประทาน หรือตามที่กระทรวงหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจาก ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาซื้อขายกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต รวม ๑๙ รายการ เป็นเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท กับผู้ถูกฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะนำสิ่งของตามสัญญาซื้อขายเป็นวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะ ตำบลเปียงหลวง อำเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่ เป็นสัญญาซื้อขายที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์ที่จะนำสิ่งของตามสัญญาซื้อขายเป็นวัสดุอุปกรณ์ก่อสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะ ตำบลเปียงหลวง อำเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่ เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน อันถือเป็นการจัดหาหรือจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลด้วย กล่าวคือ หากไม่มีกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต ย่อมไม่อาจก่อสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีให้บรรลุผลได้ ดังนั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๕๙/๒๕๕๗ ที่ ๑๐๖/๒๕๕๖ และที่ ๙๓/๒๕๕๖ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ในการส่งมอบทรัพย์หรือสิ่งของที่ตกลงซื้อขายต่อกันให้ผู้ถูกฟ้องคดี โดยไม่มีหน้าที่ดำเนินการต่อไปแต่อย่างใดในการให้บริการสาธารณะตามโครงการหรือวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดี กล่าวโดยเฉพาะคือ ผู้ฟ้องคดีไม่มีส่วนร่วมรู้เห็นหรือมีหน้าที่จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนใดๆ ในการก่อสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงสร้างระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะ ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ส่งมอบวัสดุอุปกรณ์เป็นไปตามคุณสมบัติ และตามกำหนดเวลาที่ระบุในสัญญาพิพาท โดยไม่ปรากฏในข้อสัญญาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจเหนือที่จะชะลอไม่ให้ผู้ฟ้องคดีส่งมอบวัสดุอุปกรณ์ได้หรือให้ส่งวัสดุอุปกรณ์มากกว่าที่กำหนดในสัญญา หากผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญา ทั้งผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่ส่งมอบวัสดุอุปกรณ์โดยไม่ต้องคำนึงถึงว่า โครงการระบบส่งน้ำรางน้ำดำเนินการไปถึงขั้นตอนใดแล้ว ไม่คำนึงว่ามีการชะลอโครงการเนื่องจากนโยบายของรัฐหรือไม่ หากผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถก่อสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ หรืออาคารดังกล่าว หรือก่อสร้างล่าช้า ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ต้องรับผิดชอบเพิ่มเติมเป็นพิเศษใดๆ ทั้งสิ้น ทั้งไม่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีต้องใช้ความรู้ความสามารถเป็นพิเศษแตกต่างจากผู้ประกอบการที่ขายวัสดุอุปกรณ์เช่นเดียวกับผู้ฟ้องคดี วัสดุอุปกรณ์ดังกล่าวเป็นสินค้าที่มีขายตามท้องตลาด มิได้มีลักษณะพิเศษหรือหายากแต่ประการใด มีผู้ประกอบการในการขายสินค้าดังกล่าวอยู่ทั่วไป ดังนั้น ข้อตกลงในสัญญาพิพาทจึงมิได้มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เมื่อผู้ฟ้องคดีส่งมอบทรัพย์สินที่ซื้อขายต่อกันเป็นไปตามสัญญาย่อมสิ้นความผูกพันกับผู้ถูกฟ้องคดี หรือหากจะต้องมีความรับผิดหรือเกี่ยวข้องอยู่ต่อไปก็เป็นเพียงความรับผิดหรือเกี่ยวข้องในความชำรุดบกพร่องเสียหายของทรัพย์ตามสัญญาซื้อขายต่อกันเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายอันเป็นตัวเงิน มิได้มีคำขอพิเศษอื่นใดที่ระงับโครงการระบบส่งน้ำดังกล่าวแต่อย่างใด การพิจารณาพิพากษาเป็นไปตามข้อพิพาททางแพ่งที่คู่สัญญาเรียกร้องค่าเสียหายต่อกัน ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเพียงข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ เอกเทศสัญญา ลักษณะ ๑ เท่านั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาเท่านั้น มิใช่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๕๕
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาซื้อขายกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต รวม ๑๙ รายการ กับผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อนำมาเป็นวัสดุอุปกรณ์จัดสร้างระบบส่งน้ำรางน้ำ คสล. และอาคารประกอบโครงการระบบส่งน้ำลำเหมืองกันเจ๊าะ ผู้ฟ้องคดีได้ส่งสิ่งของตามรายการสัญญาซื้อขายแล้ว แต่มีปัญหาในการตรวจรับสิ่งของตามสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญา แจ้งให้ชำระค่าปรับ ค่าความเสียหายจากการทิ้งงาน และสงวนสิทธิยึดหลักประกันสัญญา ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว สาระสำคัญของสัญญาไม่มีวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินกิจการหรือเข้าร่วมภารกิจของผู้ถูกฟ้องคดีและวัตถุประสงค์ของสัญญาไม่ได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ คงมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและส่งมอบกรวดเบอร์ ๒ – แผ่นใยใส่รอยต่อคอนกรีต รวม ๑๙ รายการ ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อใช้ในกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้น ทั้งข้อกำหนดของสัญญามีลักษณะผูกพันกันด้วยใจสมัครตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเสมอภาค เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้ทำบริการสาธารณะ สัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้มีสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การทำสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน ดังนี้ แม้สัญญาพิพาทเป็นสัญญาซึ่งมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญามิได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นแนวคิดพื้นฐานของการจัดให้มีสัญญาทางปกครองที่เป็นข้อแตกต่างจากสัญญาทางแพ่ง สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัดทิพยกร ผู้ฟ้องคดี กรมชลประทาน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
