แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
สัญญาเช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารและสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย ผู้ให้เช่า กับเอกชน ผู้เช่า มีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าที่ดินและอาคารสิ่งปลูกสร้าง เพื่อจัดหาประโยชน์ทางธุรกิจซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์ในที่ดินและอาคารสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชน มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๔ การรถไฟแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทรัชดาร่วมสิทธิ์ จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๑๕/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๓๔ จำเลยซึ่งเป็นผู้เช่าที่ดินรายย่อยในพื้นที่เช่าแปลงที่ ๘๔-๘๕ ของโจทก์บริเวณริมถนนรัชดาภิเษก ยื่นคำเสนอขอเช่าที่ดินแปลงที่ ๘๔-๘๕ เพื่อดำเนินโครงการจัดประโยชน์ในที่ดินเป็นเวลา ๓๐ ปี โจทก์ทำคำสนองมีเงื่อนไขเสนอให้จำเลยเช่าที่ดินแปลงที่ ๘๔ บางส่วน และแปลงที่ ๘๕ จำนวนพื้นที่ ๑,๘๕๐ ตารางเมตร โดยคิดค่าธรรมเนียมจัดประโยชน์ ๔,๔๙๒,๐๐๐ บาท จัดทำสัญญาเช่าในคราวเดียวกัน ๒ ฉบับ คือสัญญาเช่าที่ดิน เพื่อปลูกสร้างอาคารกับสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเพื่อจัดหาประโยชน์มีกำหนด ๓๐ ปี โดยให้อาคารสิ่งปลูกสร้างตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทันทีที่เริ่มปลูกสร้าง ระหว่างก่อสร้างอาคารคิดค่าเช่าปีแรกเป็นเงิน ๑๗๗,๑๓๐ บาท ปีที่สองเป็นเงิน ๓๗๒,๕๓๑ บาท เมื่อก่อสร้างอาคารเสร็จให้เช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเพื่อจัดหาประโยชน์มีกำหนด ๓๐ ปี คิดค่าเช่าปีละ ๕๘๖,๔๔๓ บาท และปรับเพิ่มค่าเช่าในอัตราร้อยละ ๕ ทุกปี จำเลยสนองรับเงื่อนไขของโจทก์ทุกประการ ต่อมาโจทก์ปรับปรุงเงื่อนไขของสัญญาโดยลดพื้นที่เช่าของจำเลยลงและคิดผลตอบแทนใหม่ กำหนดระยะเวลาก่อสร้างอาคาร ๓ ปี จำเลยสนองรับเงื่อนไขของโจทก์ทุกประการ โจทก์จึงอนุญาตให้จำเลยเช่าที่ดินตามเงื่อนไขที่กำหนดและทำสัญญาเช่าให้จำเลยลงนาม แต่จำเลยไม่ลงนามและไม่ชำระเงินให้แก่โจทก์ให้ครบถ้วน เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๓ โจทก์อนุญาตให้จำเลยผ่อนชำระค่าใช้ประโยชน์ตั้งแต่วันที่ ๑ มกราคม ๒๕๓๕ ถึงวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๔ เป็นเงิน ๓,๘๐๐,๙๐๓ บาท เป็นรายเดือนรวม ๓๖ งวด แต่จำเลยไม่ชำระเงินค่าใช้ประโยชน์ให้ถูกต้องครบถ้วนตามกำหนดและไม่ลงนามในสัญญาเช่าที่ตกลงกัน เมื่อวันที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๕๐ โจทก์ลดพื้นที่เช่าของจำเลยลงเหลือ ๑,๕๓๑.๕๐ ตารางเมตร จำเลยตกลงและขอให้โจทก์คิด ค่าเช่าตามพื้นที่เช่าที่แท้จริง โจทก์จึงทำบันทึกต่อท้ายสัญญาเช่าและแจ้งให้จำเลยลงนามในสัญญาเช่าและบันทึกต่อท้ายสัญญาเช่า แต่จำเลยไม่ลงนามและไม่ชำระค่าใช้ประโยชน์และค่าเสียหายที่ค้างชำระ โจทก์มีหนังสือบอกเลิกสัญญาเช่าโดยเพิกถอนสิทธิการเช่าของจำเลย และทวงถามให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าภาษีบำรุงท้องที่และค่าใช้ประโยชน์ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน ๑๑,๓๖๔,๓๗๐.๐๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี กับให้ขับไล่จำเลยพร้อมบริวารออกไปจากที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชำระค่าใช้ประโยชน์จนกว่าจะรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง พร้อมขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินของโจทก์
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีโจทก์ขาดอายุความ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยยังมิได้ลงนามในสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างและสัญญาเช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารทั้งสองฉบับ จำเลยครอบครองที่ดินเพื่อทำสัญญาเช่ามิใช่เป็นการรับมอบตามสัญญา สัญญาทั้งสองฉบับจึงไม่สามารถใช้บังคับกับจำเลยได้ ที่ดินที่จะเช่ามีผู้บุกรุก จำเลยขอให้โจทก์มอบอำนาจให้ดำเนินคดีกับผู้บุกรุก แต่โจทก์เพิกเฉย ทำให้จำเลยไม่สามารถกำหนดระยะเวลาในการก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างในที่ดินที่เช่าได้ จึงไม่เป็นธรรมกับจำเลยที่ต้องลงนามในสัญญาเช่าที่ดินโดยไม่สามารถใช้ที่ดินได้ จำเลยจึงไม่ได้เป็นผู้ผิดนัดผิดสัญญา จึงไม่ต้องออกจากที่ดินและรับผิดตามฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าภาษีบำรุงท้องที่ และค่าใช้ประโยชน์ กับให้ขับไล่จำเลยพร้อมบริวารออกจากที่ดินของโจทก์และให้จำเลยใช้ค่าใช้ประโยชน์จนกว่าจะออกจากที่ดินของโจทก์ เนื่องจากจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์แก่โจทก์ให้ถูกต้องครบถ้วน และไม่ลงนามในสัญญาเช่าที่ดินพิพาทและบันทึกต่อท้ายสัญญาเช่าที่ดินพิพาทตามที่ตกลงกัน ข้อพิพาทจึงเป็นเรื่องสัญญาเช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารและสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้าง โดยโจทก์จะได้รับผลประโยชน์เป็นเงินค่าตอบแทนการใช้ที่ดินของตนและได้กรรมสิทธิ์ในอาคารที่จำเลยก่อสร้าง ส่วนจำเลยจะได้รับผลประโยชน์เป็นสิทธิการเช่าที่ดินและอาคารเป็นเวลา ๓๐ ปี นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์และจำเลยในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการจัดดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่นซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ สำหรับคดีนี้ โดยที่การได้มาซึ่งที่ดินรถไฟเป็นไปตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ซึ่งคงใช้บังคับต่อไปเท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ โดยบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวกำหนดขั้นตอนและวิธีการที่แสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของโจทก์เกิดจากการบังคับให้เจ้าของหรือผู้ที่ปกครองทรัพย์โดยชอบด้วยกฎหมายขายให้แก่โจทก์ ส่งผลให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่พิเศษและแตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์เนื่องจากเป็นที่ดินที่ได้มาโดยบทบัญญัติของกฎหมาย ด้วยเหตุนี้การที่โจทก์จะนำที่ดินรถไฟไปจัดหาประโยชน์เพื่อพัฒนาทรัพย์สินให้เกิดประโยชน์และเพิ่มพูนรายได้ จึงต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ขั้นตอนและวิธีการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายและระเบียบของโจทก์ ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว การอนุมัติหรืออนุญาตให้เช่าตามหลักเกณฑ์ขั้นตอนและวิธีการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายและระเบียบของโจทก์จึงถือเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ และเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของโจทก์ ข้อพิพาทคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อีกทั้งในสัญญาเช่า ข้อ ๑ กำหนดว่า หากผู้ให้เช่ามีความจำเป็นต้องใช้ประโยชน์พื้นที่บางส่วนเพื่อดำเนินกิจการอันเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม ผู้ให้เช่ามีสิทธิเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ดังกล่าวเพื่อกิจการนั้น ๆ ได้ทันที โดยผู้เช่าไม่มีสิทธิโต้แย้งคัดค้านและไม่มีสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายหรือค่าทดแทนใด ๆ ทั้งสิ้น ข้อตกลงดังกล่าวมีลักษณะให้เอกสิทธิ์แก่รัฐที่จะบอกเลิกข้อตกลงหรือสัญญาเมื่อใดก็ได้เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์บรรลุผล อันแสดงให้เห็นถึงอำนาจในการทำสัญญาทางปกครองของหน่วยงานของรัฐที่มีอยู่เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครอง สัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าภาษีบำรุงท้องที่และค่าใช้ประโยชน์ กับให้ขับไล่จำเลยพร้อมบริวารออกจากที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชำระค่าใช้ประโยชน์จนกว่าจะออกจากที่ดินของโจทก์ เนื่องจากจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์แก่โจทก์ให้ถูกต้องครบถ้วน และไม่ลงนามในสัญญาเช่าที่ดินและบันทึกต่อท้ายสัญญาเช่าที่ดินตามที่ตกลงกัน จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารและสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อย ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาเช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารและสัญญาเช่าที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าที่ดินและอาคารสิ่งปลูกสร้างเพื่อจัดหาประโยชน์ทางธุรกิจซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าและค่าใช้ประโยชน์ ในที่ดินและอาคารสิ่งปลูกสร้างซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทรัชดาร่วมสิทธิ์ จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
