แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่และหน่วยงานทางปกครอง รวม ๖ คน อ้างว่า เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากถูกหน่วยงานทางปกครองครองคัดค้านการรังวัด จนกระทั่งเจ้าพนักงานที่ดินสอบสวนเปรียบเทียบ และมีคำสั่งไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก ขอให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย สาขาแม่สาย และพิพากษาว่าที่ดินทั้งห้าแปลงเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งหก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า คดีนี้ความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีทั้งหกที่ใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกกล่าวอ้างเป็นสำคัญ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
สำเนา
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเชียงราย
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ กรกฎาคม ๒๕๕๔ นางอมรา วิชยาภัย บุนนาค ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย ที่ ๒ กรมทางหลวง ที่ ๓ แขวงการทางเชียงราย ที่ ๔ กระทรวงการคลัง ที่ ๕ ธนารักษ์พื้นที่เชียงราย ที่ ๖ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๑๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. จำนวน ๕ แปลง ตั้งอยู่ที่ตำบลโป่งผา อำเภอแม่สาย จังหวัดเชียงราย ต่อมาทางราชการประกาศสำรวจรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งหกยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย สาขาแม่สาย แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ คัดค้านการรังวัด โดยอ้างว่า มีการนำชี้แนวเขตที่ดินรุกล้ำเขตทางหลวงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงรายนำเรื่องเสนอคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัด (กบร. ส่วนจังหวัด) โดย กบร. ส่วนจังหวัดมีมติให้นำเรื่องเข้าสู่กระบวนการเปรียบเทียบการออกโฉนดที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการสอบสวนเปรียบเทียบ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ในฐานะผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก เนื่องจากเห็นว่าได้ที่ดินมาภายหลังที่ทางราชการได้ประกาศสงวนหวงห้ามไว้ ผู้คัดค้านจึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินดีกว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๖ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย สาขาแม่สาย ที่ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก เพิกถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๖ และพิพากษาว่าที่ดินทั้งห้าแปลงเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งหก ห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๖ หรือตัวแทนเข้าไปเกี่ยวข้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๖ ได้ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งหกหรือเป็นที่ราชพัสดุซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งหกได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๖ คัดค้านการรังวัดโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ (ที่สงวนนอกเขตทางหลวง) ซึ่งมีการขึ้นทะเบียนไว้ ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๖ เป็นคำสั่งและคำคัดค้านที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากประกาศสงวนหวงห้ามของอำเภอเมือง ลงวันที่ ๒๗ กรกฎาคม ๒๔๗๖ ออกใช้บังคับโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยผู้ลงนามในท้ายประกาศเป็นบุคคลที่ไม่มีอำนาจลงนาม การสงวนหวงห้ามที่ดินตามประกาศ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และยังเห็นว่าระยะของที่ดินตามประกาศดังกล่าวมีความคลาดเคลื่อน อันเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้นำผลการรังวัดที่ดินพิพาทไปพิจารณา ประกอบกับหลักฐานระวางภาพถ่ายทางอากาศ ซึ่งหากพิจารณาจากหลักฐานระวางภาพถ่ายทางอากาศก็จะพบว่าที่ดินพิพาทไม่ได้อยู่ในแนวเขตที่ดินตามประกาศสงวนหวงห้ามแต่อย่างใด เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่ก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับซึ่งสิทธิ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเชียงรายพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นแห่งคดีเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งหกหรือเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยกรณีจะมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายได้นั้นก็ต่อเมื่อมีการพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ใด เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่มีประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกโฉนดที่ดินในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งหกมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินในคดีนี้จึงได้แก่ศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. จำนวน ๕ แปลง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ คัดค้านการรังวัด โดยอ้างว่ามีการนำชี้แนวเขตที่ดินรุกล้ำเขตทางหลวงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในฐานะผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ในฐานะผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ก็คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก เนื่องจากเห็นว่าได้ที่ดินมาภายหลังที่ทางราชการได้ประกาศสงวนหวงห้ามไว้ ผู้คัดค้านจึงเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินดีกว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๖ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย สาขาแม่สาย ที่ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก เพิกถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ก. ทั้งห้าแปลง และพิพากษาว่าที่ดินทั้งห้าแปลงเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งหก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า คดีนี้เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีทั้งหกที่ใช้สิทธิทางศาล ขอให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย สาขาแม่สาย ที่ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหก และเพิกถอนคำคัดค้านการขอออกโฉนดที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ก. ทั้งห้าแปลง ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งหกกล่าวอ้างเป็นสำคัญ ซึ่งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๖ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินก็เป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งหก ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางอมรา วิชยาภัย บุนนาค ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
