แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า นำที่ดินของตนไปออก น.ส.ล. โดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์ อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบและขั้นตอนของกฎหมาย ขอให้เพิกถอน น.ส.ล. และให้ที่ดินเป็นของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและได้ปฏิบัติตามขั้นตอนระเบียบกฎหมายในการออก น.ส.ล. แล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีก็เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑๘/๒๕๕๙
วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๙
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดบัวใหญ่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๙ นางทองใบ นิธิเศรษฐ์ไพบูลย์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องอธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอคง ที่ ๒ ผู้ใหญ่บ้าน หมู่ที่ ๖ ตำบลขามสมบูรณ์ อำเภอคง ที่ ๓ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาคง ที่ ๔ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลขามสมบูรณ์ ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗/๒๕๕๙ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ อยู่ที่หมู่ที่ ๖ ตำบลขามสมบูรณ์ อำเภอคง จังหวัดนครราชสีมา โดยครอบครองต่อเนื่องมาเป็นเวลากว่า ๔๐ ปี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้านำที่ดินของผู้ฟ้องคดีไปออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ นม ๗๑๗๗ โดยอ้างว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เนื้อที่ ๓ งาน ๕๐.๗ ตารางวา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มิได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีใช้สิทธิโต้แย้งคัดค้านแสดงสิทธิในที่ดินแต่กลับแจ้งเจ้าของโฉนดที่ดินข้างเคียงแปลงอื่นซึ่งไม่มีส่วนได้เสียใช้สิทธิคัดค้านแทน รวมถึงไม่แจ้งให้ทราบเรื่องการรังวัดทั้งที่ทราบว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมาโดยตลอด ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่ทราบถึงการดำเนินการ ไม่มีโอกาสโต้แย้งคัดค้านและแสดงสิทธิในที่ดิน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบและขั้นตอนของกฎหมาย ก่อนคดีนี้ผู้ฟ้องคดีเคยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๘/๒๕๕๗ หมายเลขแดงที่ ๒๗๕/๒๕๕๗ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ชี้แจงในคดีว่า ในระหว่างการเสนอเรื่องการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับพิพาทให้ผู้ว่าราชการจังหวัดลงนาม ผู้ฟ้องคดีไปพบผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และยื่นคำขอคัดค้าน ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ย่อมต้องทราบว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดินพิพาท ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงเลขที่ นม ๗๑๗๗ ให้ที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันใช้เป็นลานอเนกประสงค์ประจำหมู่บ้าน ผู้ฟ้องคดีไม่เคยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท และการดำเนินการในการรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าได้ปฏิบัติตามขั้นตอนระเบียบกฎหมายในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการตามระเบียบและขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ส่วนประเด็นข้อที่อ้างว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มิได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นผู้ครอบครองที่ดินเพื่อใช้สิทธิคัดค้านและแสดงสิทธิในที่ดินดังกล่าว ทั้งที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทราบเรื่องร้องเรียนการรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมาโดยตลอด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะผู้แทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ผู้ทำการรังวัดก็ทราบดีว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทมาโดยตลอดเช่นกัน แต่ไม่ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีคัดค้านและแสดงสิทธิในที่ดินดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ ส่วนข้อพิสูจน์ว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่นั้นจะต้องพิจารณาจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในบทบัญญัติส่วนที่เกี่ยวข้องและพิจารณาจากประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกัน เป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับการดูแลรักษาคุ้มครองที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เป็นเรื่องทางกฎหมายมหาชนและกฎหมายปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบัวใหญ่พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าร่วมกันนำที่ดินของผู้ฟ้องคดีไปออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทแทน การพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทดีกว่าหรือที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่นั้นเป็นประเด็นหลักที่ต้องพิจารณาให้ได้ข้อยุติก่อนแล้วจึงจะพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้านำที่ดินของผู้ฟ้องคดีไปออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ นม ๗๑๗๗ โดยอ้างว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เนื้อที่ ๓ งาน ๕๐.๗ ตารางวา โดยไม่ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบและขั้นตอนของกฎหมาย ที่ดินดังกล่าวไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์มาตลอด ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ให้ที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าได้ปฏิบัติตามขั้นตอนระเบียบกฎหมายในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทด้วยความรอบคอบและโดยสุจริตและชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าเป็นการออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีก็เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองใบ นิธิเศรษฐ์ไพบูลย์ ผู้ฟ้องคดี อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอคง ที่ ๒ ผู้ใหญ่บ้าน หมู่ที่ ๖ ตำบลขามสมบูรณ์ อำเภอคง ที่ ๓ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาคง ที่ ๔ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลขามสมบูรณ์ ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
