แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
เอกชนผู้ขายวัสดุก่อสร้างยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและเทศบาลตำบลให้ชำระค่าวัสดุก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปาที่ซื้อไปใช้ในกิจการประปาซึ่งเป็นภารกิจในการให้บริการระบบประปาอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ สัญญาซื้อขายสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นางสาววชิรา ทับทองหลาง โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก ที่ ๑ นายสมพง วรรณโส ที่ ๒ นายพุทธพงษ์ โฉมแดง ที่ ๓ นายรณชิต โฉมแดง ที่ ๔ นายวีระศักดิ์ เปลี่ยมทรัพย์ ที่ ๕ นายจรัญ ดีเหม็น ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๒๓๙๙/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าขายวัสดุก่อสร้างจดทะเบียนพาณิชย์ชื่อ “ร้านรวยนิรันดร์วัสดุก่อสร้าง” ตั้งอยู่ตำบลวัดโบสถ์ อำเภอวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มีกองการประปาเป็นหน่วยงานภายใน มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้อำนวยการกองการประปา และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นพนักงานและเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ซึ่งกองการประปาดังกล่าวเป็นผู้เคยค้ากับโจทก์ โดยเมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ถึงวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ กองการประปา โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และตัวแทนอื่นของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์โดยแจ้งว่าจะนำไปใช้ในวัตถุประสงค์ของกองการประปารวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๑๐,๙๒๗ บาท ตามวิธีการที่เคยปฏิบัติต่อกันมา การส่งสินค้ามีทั้งโจทก์นำไปส่งให้จำเลยที่ ๑ ที่กองการประปาที่ทำการของจำเลยที่ ๑ และบางครั้งจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ หรือตัวแทนอื่นของจำเลยที่ ๑ มารับที่ร้านของโจทก์ หลังซื้อสินค้าไปจากโจทก์แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่เบิกจ่ายเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์ โจทก์มีหนังสือทวงถาม จำเลยที่ ๑ แจ้งว่าเป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้บังคับจำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินจำนวน ๒๔๑,๒๔๗.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๑๐,๙๒๗ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่เคยซื้อสินค้าตามฟ้องจากโจทก์ และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ใช่ตัวแทนของจำเลยที่ ๑ การสั่งซื้อสินค้าของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำส่วนตัวไม่เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๑ โดยวัสดุอุปกรณ์ที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ซื้อมาจากโจทก์ไม่ได้นำมาใช้ในกิจการประปาของจำเลยที่ ๑ และวิธีปฏิบัติที่จำเลยที่ ๑ เคยสั่งซื้อสินค้าจากโจทก์มีเพียงวิธีตกลงราคา ซึ่งต้องปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการพัสดุทุกประการ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดต่อโจทก์ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม และขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ สั่งซื้อสินค้าในนามของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชำระราคาให้แก่โจทก์ ซึ่งโจทก์ก็ทราบดีและปฏิบัติต่อกันเช่นนี้เรื่อยมา สัญญานี้เป็นสัญญาสัมปทาน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติไปตามหน้าที่ จึงไม่ต้องรับผิดส่วนตัว คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ศาลแขวงพิษณุโลกอนุญาต
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาซื้อขายตามฟ้องเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล และเป็นสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือเอกชน จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้ว รูปแบบและวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นเพียงสัญญาที่คู่สัญญาในฐานะที่เท่าเทียมกัน แสดงเจตนาโดยสมัครใจซื้อขายสินค้าระหว่างกัน จึงเป็นสัญญาในทางแพ่งเพื่อให้ได้มาซึ่งวัสดุอุปกรณ์การก่อสร้างเท่านั้น ไม่มีลักษณะว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ขายต้องเข้าดำเนินการติดตั้งหรือก่อสร้างงานตามรายการวัสดุที่ขายให้จำเลยด้วยไม่ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ สั่งซื้อสินค้าวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปาและอื่น ๆ จากโจทก์ สัญญาดังกล่าวมีจำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญาที่เป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ได้ซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล อันเป็นภารกิจการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายที่จำเลยที่ ๑ ต้องดำเนินการตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งหากไม่มีวัสดุอุปกรณ์ดังกล่าวย่อมไม่อาจดำเนินกิจการทางปกครองให้บรรลุผลได้อย่างแน่แท้ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล อีกทั้งยังเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียว อันแสดงให้เห็นลักษณะพิเศษที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองมีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้การจัดซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่ง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า กองการประปา โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และตัวแทนอื่นของจำเลยที่ ๑ ซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์ แล้วไม่ชำระราคา ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่เคยซื้อสินค้า การสั่งซื้อสินค้าของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำส่วนตัวไม่เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๑ โดยวัสดุอุปกรณ์ที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ซื้อมาไม่ได้นำมาใช้ในกิจการประปาของจำเลยที่ ๑ จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาซื้อขายสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองหลายประการ ซึ่งรวมถึงการให้บริการระบบประปาอันเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า กองการประปา โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และตัวแทนอื่นของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์โดยแจ้งว่าจะนำไปใช้ในวัตถุประสงค์ของกองการประปา จึงเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ นำวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างดังกล่าวไปใช้ในกิจการประปาซึ่งเป็นภารกิจในการให้บริการระบบประปาอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ สัญญาซื้อขายสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาววชิรา ทับทองหลาง โจทก์ เทศบาลตำบลวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก ที่ ๑ นายสมพง วรรณโส ที่ ๒ นายพุทธพงษ์ โฉมแดง ที่ ๓ นายรณชิต โฉมแดง ที่ ๔ นายวีระศักดิ์ เปลี่ยมทรัพย์ ที่ ๕ นายจรัญ ดีเหม็น ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(สุขสันต์ สิงหเดช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
