แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคาร ซึ่งต่อเติมโดยไม่ได้รับอนุญาตและก่อสร้างบนที่สาธารณประโยชน์ และขอให้เพิกถอนคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี กับขอให้รับรองสิทธิในที่ดินมือเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง นั้น แม้คดีมีประเด็นเกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ และการที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐๕/๒๕๕๗
วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลจังหวัดลำปาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ นางสาวมะลิ เผ่าพันธ์ดี ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายกเทศมนตรีนครลำปาง ที่ ๑ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ จังหวัดลำปาง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๕/๒๕๕๖ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดินมือเปล่าและบ้านตึกเลขที่ ๑๖๐ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารที่ผู้ฟ้องคดีซ่อมแซมต่อเติมบ้านของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และก่อสร้างอาคารบนที่สาธารณประโยชน์ภายในชุมชนสุขสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาโดยสุจริต ครอบครองทำประโยชน์โดยสงบ เปิดเผยและด้วยเจตนาเป็นเจ้าของมาโดยตลอด ไม่มีผู้ใดอ้างสิทธิในที่ดิน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีหลักฐานใดมาแสดงว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์เพราะที่ดินดังกล่าวไม่ได้เป็นที่รกร้างว่างเปล่า ไม่มีสภาพการใช้ร่วมกันของประชาชน หรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะไม่มีการขึ้นทะเบียนเป็นที่ดินของรัฐ แต่เป็นที่ดินที่พึงออกโฉนดที่ดินได้ คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคาร และเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี กับให้รับรองสิทธิในที่ดินมือเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์
อนึ่ง ศาลปกครองเชียงใหม่มีคำสั่งไม่รับคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลรับรองสิทธิในที่ดินมือเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถแสดงหลักฐานที่ดินที่ครอบครองเพื่อขออนุญาตก่อสร้างได้ ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถแก้ไขให้ถูกต้องได้ จึงไม่อาจออกคำสั่งให้แก้ไขและยื่นคำขอรับใบอนุญาตก่อสร้างได้ ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มีอำนาจพิจารณาว่าที่ดินพิพาทสามารถออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของกรมที่ดิน และขณะวินิจฉัยคำอุทธรณ์ ไม่ปรากฏว่าที่ดินพิพาทมีการออกโฉนดที่ดิน ผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิเสธว่าก่อสร้างรั้วรุกล้ำเข้าไปในที่สาธารณะ ซึ่งข้อเท็จจริงมีการรุกล้ำที่สาธารณะ เนื้อที่ประมาณ ๑.๖ ตารางวา จึงวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ในเขตเทศบาลตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ใช้อำนาจตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี เมื่อผู้ฟ้องคดี อ้างว่า คำสั่งให้รื้อถอนอาคารของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่พิพาทดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย สำหรับประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงและเป็นประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณา เพื่อวินิจฉัยว่าคำสั่งและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่พิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิครอบครองในที่ดินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีนี้โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า อาคารพิพาทปลูกสร้างอยู่บนที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งมีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือปลูกอยู่บนที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดินมือเปล่าและบ้านตึกเลขที่ ๑๖๐ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารที่ซ่อมแซมต่อเติมบ้านของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นและก่อสร้างอาคารบนที่สาธารณประโยชน์ภายในชุมชนสุขสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ ซึ่งที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาโดยสุจริต ครอบครองทำประโยชน์โดยสงบ เปิดเผยและด้วยเจตนาเป็นเจ้าของมาโดยตลอด ไม่มีผู้ใดอ้างสิทธิในที่ดิน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีหลักฐานใด มาแสดงว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ที่ดินดังกล่าวพึงออกโฉนดที่ดินได้ คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงไม่อาจยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มีอำนาจพิจารณาว่าที่ดินพิพาทสามารถออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ และขณะวินิจฉัยอุทธรณ์ไม่ปรากฏว่าที่ดินพิพาทมีการออกโฉนดที่ดิน ผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิเสธว่าก่อสร้างรั้วรุกล้ำเข้าไปในที่สาธารณะ ซึ่งข้อเท็จจริงมีการรุกล้ำที่สาธารณะบางส่วน จึงวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี เห็นว่า แม้คดีมีประเด็นเกี่ยวข้องกับการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาคุ้มครองสิทธิในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิเป็นสำคัญ และการที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวมะลิ เผ่าพันธ์ดี ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรี นครลำปาง ที่ ๑ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ จังหวัดลำปาง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
