แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิและยื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ออกโฉนดที่ดินให้ โดยอ้างว่านายอำเภอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โต้แย้งว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์และยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไว้แล้ว ทั้งที่ล่วงเลยระยะเวลาประกาศแจกโฉนดที่ดินตามที่ระเบียบกำหนด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกโฉนดที่ดินให้โดยเร็ว ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้ปกครองท้องที่ลงนามรับรองในเรื่องการออกโฉนดและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยกเลิกคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ มิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ได้กระทำการไปตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องกระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่าเมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าในการใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๘/๒๕๕๘
วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๘
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองระยอง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดชลบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองระยองโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนี้
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ มิถุนายน ๒๕๕๗ นางสาวจิราภรณ์ พงษารัตน์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๕ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี ที่ ๑ นายอำเภอเมืองชลบุรี ที่ ๒ นายกเทศมนตรีตำบลดอนหัวฬ่อ ที่ ๓ เทศบาลตำบลดอนหัวฬ่อ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองระยอง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๖/๒๕๕๗ ความว่าผู้ฟ้องคดีทั้งห้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๗ ตำบลดอนหัวฬ่อ อำเภอเมืองชลบุรี จังหวัดชลบุรี ได้ที่ดินมาโดยรับให้และซื้อมาจากเจ้าของที่ดินเดิม ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งห้ายื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว โดยได้มีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามหน้าสำรวจ ๑๐๒๗๙-๑๐๒๘๓ และมีการประกาศแจกโฉนดที่ดินและนำเดินสำรวจเสร็จสิ้นแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าทั้งที่ล่วงเลยระยะเวลาประกาศแจกโฉนดที่ดินตามที่ระเบียบกำหนดไว้แล้ว โดยอ้างว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งห้านำสำรวจออกโฉนดเป็นที่สาธารณประโยชน์และมิได้ครอบครองทำประโยชน์และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒โต้แย้งว่าที่ดินเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ภายหลังผู้ฟ้องคดีทั้งห้าสอบถามไปยังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ได้รับแจ้งทำนองว่ายังดำเนินการไม่เสร็จสิ้นเนื่องจากผู้ปกครองท้องที่ยังไม่ลงนามรับรอง ประกอบกับต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๔ ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินหน้าสำรวจ ๑๐๒๗๙-๑๐๒๘๓ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกโฉนดที่ดินผู้ฟ้องคดีทั้งห้าโดยเร็ว ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้ปกครองท้องที่ลงนามรับรองในเรื่องการออกโฉนด และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยกเลิกคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ดินตามคำฟ้อง หากผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยินยอมให้ถือเอาคำพิพากษาว่ามีการยกเลิกคำขอดังกล่าวแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ และหลังจากศูนย์อำนวยการเดินสำรวจที่ดินมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินและยกเลิกเรื่องราว เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แจ้งว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าอุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ข้อเท็จจริงยังไม่เป็นที่ยุติว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินต้องห้ามออกโฉนดหรือไม่ ซึ่งต้องมีการพิสูจน์หลักฐานของทั้งสองฝ่ายและยังต้องมีการดำเนินการตามกฎหมายอีกหลายประการและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ยังมิได้มีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินแต่อย่างใด ประกอบกับผู้ฟ้องคดีทั้งห้าได้ยื่นคำคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินพิพาทไว้ ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ มิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าจึงไม่อาจอ้างการครอบครองยันต่อหน่วยงานรัฐได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ได้กระทำการไปตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องกระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้มีประเด็นจะต้องพิจารณาก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องเป็นการฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ยื่นคำขอตามประมวลกฎหมายที่ดินปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า โดยมิได้นำเรื่องการออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้ามาดำเนินการตามนัยมาตรา ๕๖/๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้ปกครองท้องที่ลงนามในเรื่องราวการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้องครบถ้วนและออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งห้า ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา ๑๒๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ มาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๖ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบริเวณที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าขอออกโฉนดที่ดินในขณะที่เรื่องราวการออกโฉนดที่ดินตามคำขอยังไม่แล้วเสร็จและที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ หากแต่เป็นที่ดินที่มีการครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องกันมา อันเป็นการกระทำที่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการรักษาที่สาธารณประโยชน์ไว้เพื่อส่วนรวมโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้นคดีนี้ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุที่ผู้ฟ้องคดีทั้งห้ายื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ ก็สืบเนื่องมาจากต้องการให้ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงพิพาทเป็นหลัก ส่วนประเด็นการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือเป็นการดำเนินการที่ล่าช้านั้นเป็นประเด็นรองลงมา เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏแล้วว่าเหตุที่ที่ดินแปลงพิพาทยังไม่สามารถดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้ได้ ก็เนื่องจากเกิดข้อโต้แย้งขึ้นว่าที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินของเอกชนซึ่งหมายถึงผู้ฟ้องคดีทั้งห้า หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความดังกล่าวเป็นที่ยุติเสียก่อน จึงจะสามารถดำเนินการตาม ขั้นตอนอื่นๆ ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาว่าผู้ใดมีสิทธิในที่ดินแปลงพิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาท อันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามคำฟ้องอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ ผู้ฟ้องคดีทั้งห้ายื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว โดยได้มีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามหน้าสำรวจ ๑๐๒๗๙-๑๐๒๘๓ และมีการประกาศแจกโฉนดที่ดินและนำเดินสำรวจเสร็จสิ้นแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าทั้งที่ล่วงเลยระยะเวลาประกาศแจกโฉนดที่ดินตามที่ระเบียบกำหนดไว้แล้ว ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินหน้าสำรวจ ๑๐๒๗๙-๑๐๒๘๓ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าโดยเร็ว ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้ปกครองท้องที่ลงนามรับรองในเรื่องการออกโฉนด และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔ ยกเลิกคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ดินตามคำฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ และหลังจากศูนย์อำนวยการเดินสำรวจที่ดิน มีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินและยกเลิกเรื่องราว เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แจ้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าอุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ข้อเท็จจริงยังไม่เป็นที่ยุติว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินต้องห้ามออกโฉนดหรือไม่ ซึ่งต้องมีการพิสูจน์หลักฐานของทั้งสองฝ่ายและยังต้องมีการดำเนินการตามกฎหมายอีกหลายประการและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ยังมิได้มีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินแต่อย่างใด ประกอบกับผู้ฟ้องคดีทั้งห้าได้ยื่นคำคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินพิพาทไว้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ มิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าจึงไม่อาจอ้างการครอบครองยันต่อหน่วยงานรัฐได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ได้กระทำการไปตามหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องกระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าในการใช้สิทธิทางศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งห้า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งห้าตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวจิราภรณ์ พงษารัตน์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๕ คน ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี ที่ ๑ นายอำเภอเมืองชลบุรี ที่ ๒ นายกเทศมนตรี ตำบลดอนหัวฬ่อ ที่ ๓ เทศบาลตำบลดอนหัวฬ่อ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
