แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๓/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนนทบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม ประกอบกับวรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล ศาลผู้ส่งความเห็น จึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายประทีป หอมจรรยา และราษฎรในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ได้ทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๑ ต่อประธานคณะกรรมาธิการคมนาคม สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ และต่อเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ว่า การก่อสร้างทางด่วนสายปากเกร็ด – บางปะอิน ทำให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านชวนสุขประมาณ ๒๐๐ ครัวเรือน ได้รับความเดือดร้อนดังนี้
๑. มีการเปลี่ยนแปลงเส้นทางเข้าออกของหมู่บ้านทำให้รถยนต์ไม่สามารถวิ่งสวนกันได้ ผิวจราจรแคบลงจากเดิมกว้าง ๗ เมตรเหลือเพียง ๓.๕ เมตร และเป็นหลุมเป็นบ่อและรถยนต์ได้รับความเสียหายจากวัสดุก่อสร้างที่กีดขวางทางจราจร
๒. ท่อระบายน้ำของหมู่บ้านอุดตัน
๓. เกิดมลภาวะเป็นพิษจากการก่อสร้างและการลำเลียงขนส่งวัสดุก่อสร้างผ่านถนนในหมู่บ้าน เนื่องจากดินโคลนและฝุ่นฟุ้งกระจาย ทำให้ชาวบ้านเป็นโรคภูมิแพ้
๔. ไม่มีแสงสว่างตรงทางเข้าออกและมีวัสดุก่อสร้างกีดขวางทาง ทำให้มีการจี้ชิงทรัพย์เป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของชาวบ้านในยามวิกาล
ขอให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยแก้ไขความเดือดร้อนดังกล่าวให้หมดสิ้นไป
ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวมาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางได้ดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงจนถึงขั้นตอนการนั่งพิจารณาคดี ครั้งแรกแล้วเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งจะอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ต้องปฏิบัติ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้อื่นอันเป็นเหตุพิพาทแห่งคดี เมื่อพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ซึ่งเป็นกฎหมายหลักในการจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการขาดแคลนเส้นทางคมนาคม เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งซึ่งเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ โดยให้มีอำนาจเรียกเก็บค่าผ่านทางพิเศษด้วย ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างทางพิเศษให้เป็นไปโดยเรียบร้อยแต่อย่างใด
กรณีพิพาทตามคำฟ้องมีมูลเหตุจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญากับบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ เพื่อก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด ซึ่งตามสัญญาดังกล่าว ข้อ ๒.๒ กำหนดให้บริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด มีหน้าที่ในการก่อสร้าง ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง รับผิดชอบในการจัดหาทุน ซ่อมแซมและบำรุงรักษาทางด่วนให้อยู่ในสภาพ ที่ดี ฯลฯ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ตามข้อ ๒.๓ คือจัดเก็บค่าผ่านทาง จัดการจราจรและกู้ภัย ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดหาที่ดินและสิทธิในเขตทางที่ต้องการก่อสร้างทาง ฯลฯ โดยผู้ฟ้องคดี (นายประทีป หอมจรรยากับพวก) อ้างว่า การก่อสร้างทางพิเศษดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น เหตุพิพาทตามคำฟ้องจึงไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
นายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมนั้น ทำให้การทางพิเศษ แห่งประเทศไทยไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเดือดร้อนของชุมชน ผลกระทบในคดีนี้เริ่มต้นตั้งแต่กระบวนการเวนคืนที่ดินและการส่งมอบที่ดินให้บริษัทเพื่อทำการก่อสร้าง โดยไม่ศึกษาผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนชี้แจงทำความเข้าใจแก่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบก่อนเริ่มโครงการและการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี เห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้เวนคืนที่ดินและก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด ผ่านบริเวณหมู่บ้านชวนสุขแล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นกับผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นรวมประมาณ ๒๐๐ หลังคาเรือน ที่พักอาศัยอยู่ในหมู่บ้านดังกล่าวที่ต้องได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการก่อสร้างทางด่วนของผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น โดยผู้ฟ้องคดีขอให้เยียวยาความเสียหายแก่ ผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นตามความเป็นธรรม ซึ่งเป็นคำขอที่มุ่งประสงค์ให้ศาลสั่งบังคับให้ตามสมควร เพื่อประโยชน์แก่บุคคลทั่วไป มิได้มุ่งหมายขอเยียวยาความเสียหายให้แต่เฉพาะผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่า ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษและมีคำขอบังคับเพื่อประโยชน์แก่ผู้ฟ้องคดี อันเป็นเรื่องที่ปัจเจกชน มุ่งประสงค์ให้ได้รับความคุ้มครองเป็นธรรมเป็นการส่วนตัว คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงถือเป็นเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนอื่น โดยมีคำขอให้ศาลสั่งบังคับหน่วยงานทางปกครองกระทำการ อย่างใดอย่างหนึ่งตามความเป็นธรรม อันเป็นกรณีต้องตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ระบุไว้ว่า “โดยที่คณะปฏิวัติพิจารณาเห็นว่า ในปัจจุบันเส้นทางคมนาคมต่าง ๆ ในประเทศยังมีไม่เพียงพอที่จะอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ สมควรจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยขึ้นให้มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวได้เร็วยิ่งขึ้น…”
ข้อ ๒ บัญญัติว่า “ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า ” การทางพิเศษแห่ง ประเทศไทย” เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้
(๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ
(๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน
(๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ”
ข้อ ๖ บัญญัติว่า “เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจ
…
(๓) วางแผน สำรวจ ออกแบบเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือขยายทางพิเศษ
…
(๕) กู้ยืมเงินหรือลงทุน
…”
บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ ซึ่งในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ พ.ศ. ๒๕๓๐ ข้อ ๒๒ กำหนดให้ดำเนินการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ และการดำเนินการของกทพ. สามารถกระทำได้หลายรูปแบบ ไม่ว่าด้วยวิธีการใด ๆ สำหรับโครงการทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ดนั้น กทพ. ได้ออกประกาศเชิญชวนให้เอกชนผู้สนใจเข้าร่วมลงทุนในการก่อสร้าง โดยมีบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เป็นผู้ได้รับการคัดเลือกและได้ทำสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด กับ กทพ. เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ทั้งนี้ กทพ. จะต้องดำเนินงานเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือการจัดให้มีทางพิเศษโดยคำนึงถึงความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยของประชาชนและผู้ใช้ทางด่วนด้วย ซึ่งตามสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด ระหว่าง กทพ. และบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด ข้อ ๒.๓.๑ กำหนดหน้าที่ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยไว้ประการหนึ่งว่า “กทพ. มีสิทธิและหน้าที่อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินการ จัดเก็บค่าผ่านทาง และจัดการจราจรและกู้ภัยบนทางด่วน เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมตลอดถึงมีอำนาจจัดการใด ๆ ที่จะรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยของประชาชนหรือผู้ใช้ทางด่วนด้วย” เมื่อปรากฏว่าการก่อสร้างทางด่วนสายนี้สร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี จนกระทั่งมีการทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรม และขอให้ กทพ. แก้ไขข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด แต่ กทพ. ก็ยังไม่อาจดำเนินการปรับปรุงแก้ไขได้จึงถือได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด เป็นผลโดยตรงจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของ กทพ. กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนโครงการทางด่วนสายบางปะอิน – ปากเกร็ด ระหว่างนายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
