แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
โจทก์บรรยายฟ้องพอสรุปได้ว่าการประกาศยกเลิกสัมปทานทำไม้ของจำเลยทั้งสองที่มีต่อโจทก์ไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา 68 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการจงใจกระทำผิดกฎหมายผิดสัญญาและเป็นการละเมิดต่อโจทก์และเรียกค่าเสียหายตามฟ้องอันเป็นการฟ้องให้จำเลยทั้งสองรับผิดต่อโจทก์ในลักษณะละเมิดและผิดสัญญามิใช่เป็นการฟ้องเรียกเงินชดเชยความเสียหายเพียงประการเดียวกรณีไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484มาตรา 68 ทศ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองได้ คำว่า “สัมปทาน” ตามพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถานพ.ศ. 2525 หมายถึง การอนุญาตให้มีสิทธิที่จะทำได้แต่ผู้เดียวในกิจการบางอย่างเช่นเหมืองแร่และป่าไม้และตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ได้บัญญัติไว้ว่า “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ รัฐบาลมีอำนาจให้สัมปทานในการทำไม้ชนิดใด หรือเก็บของป่าอย่างใดโดยมีขอบเขตเพียงใดและในสัมปทานนั้นจะให้มีข้อกำหนดและเงื่อนไขอย่างใดก็ได้”เนื้อความสัมปทานทำไม้ของห้าม เป็นเรื่องที่รัฐบาลโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์จำเลยที่ 1 ให้บริษัทตากทำไม้ จำกัดโจทก์เข้าทำไม้หวงห้ามภายในเขตพื้นที่ที่กำหนด โดยกำหนดเวลาและเงื่อนไขให้โจทก์ต้องปฏิบัติด้วย และตามข้อกำหนดในสัมปทานโจทก์เป็นผู้ได้รับผลประโยชน์ส่วนใหญ่โดยเสียผลตอบแทนให้รัฐบาลเพียงเล็กน้อยเป็นเงินค่าภาคหลวงและค่าตอบแทนตามที่กำหนดไว้ในข้อ 5 ของสัมปทาน การให้สัมปทานเป็นวิธีการอนุญาตวิธีหนึ่งซึ่งผู้ได้รับสัมปทานมีสิทธิที่จะทำกิจการที่ได้รับสัมปทานโดยไม่ผิดกฎหมาย เช่นเดียวกับการได้รับใบอนุญาตให้มีอาวุธปืนดังนี้ สัมปทานทำไม้ตามฟ้องจึงเป็นเอกสารการอนุญาตให้โจทก์มีสิทธิทำไม้ได้โดยไม่ผิดกฎหมายเท่านั้น มิใช่สัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ให้สัมปทานตามฟ้องสิ้นสุดลงเป็นการออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 68 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งในคำสั่งดังกล่าวที่ได้ระบุเหตุผลไว้ชัดแจ้งว่าเนื่องจากปัจจุบันนี้พื้นที่ป่าไม้ถูกทำลายและเสื่อมโทรมลงจนเป็นเหตุให้เกิดสภาวะการขาดความสมดุลของสภาพแวดล้อม กรณีเป็นการจำเป็นต้องใช้พื้นที่ป่าไม้ในเขตสัมปทาน เมื่อไม่ปรากฏหลักฐานหรือข้อเท็จจริงที่จะแสดงว่า จำเลยทั้งสองออกคำสั่งเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ การออกคำสั่งดังกล่าวเป็นการออกโดยกฎหมายให้อำนาจไว้ จึงเป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายโจทก์ได้ยื่นคำร้องเรียกร้องเงินชดเชยความเสียหายต่ออธิบดีกรมป่าไม้ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ มาตรา 68 อัฎฐแล้ว แต่โจทก์ได้รับชดใช้ค่าเสียหายส่วนนี้เพียงบางส่วน โจทก์ไม่พอใจ จึงยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีตามมาตรา 68 ทศ และได้นำคดีมาฟ้องจำเลยทั้งสองในขณะที่รัฐมนตรียังไม่ได้มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์และยังไม่พ้นกำหนดเวลาที่จะวินิจฉัย การที่โจทก์มายื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ก่อนที่รัฐมนตรีจะได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์หรือก่อนที่จะพ้นกำหนดเวลาพิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์ซึ่งเป็นการยื่นฟ้องที่ผิดขั้นตอนของบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวโจทก์จึงยังไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องศาลในส่วนที่เกี่ยวกับเงินชดเชยค่าจ้างคนงานได้
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้รับสัมปทานทำไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สัก (ไม้กระยาเลย) จากรัฐบาล เมื่อประมาณเดือนธันวาคม2531 จำเลยที่ 1 และจำเลยที่ 2 ในฐานะรัฐมนตรีผู้บริหารรับผิดชอบได้ใช้อำนาจหน้าที่บริหารโดยมิชอบ เสนอให้คณะรัฐมนตรีมีมติเปลี่ยนแปลงนโยบายให้สัมปทานทำไม้ จนกระทั่งเมื่อวันที่14 มกราคม 2532 รัฐบาลได้ตราพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 พ.ศ. 2532 ประกาศใช้บังคับตามความประสงค์และข้อเสนอของจำเลยทั้งสองและจำเลยทั้งสองได้อาศัยบทบัญญัติตามมาตรา 68 ทวิ ตามที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดดังกล่าวออกคำสั่งที่ 32/2532 ลงวันที่ 17 มกราคม2532 ให้สัมปทานทำไม้หวงห้ามทุกชนิดทั่วประเทศรวมทั้งของโจทก์สิ้นสุดลง การกระทำของจำเลยทั้งสองนอกจากจะเป็นการละเมิดต่อโจทก์แล้วยังเป็นการผิดสัญญาสัมปทานอีกทางหนึ่ง ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย สัญญาสัมปทานจึงยังไม่สิ้นสุดลง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองปฏิบัติตามสัญญาสัมปทาน โดยให้โจทก์มีสิทธิเข้าไปทำไม้ตามที่ได้รับสัมปทาน หากจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตามให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาแทนจำเลยทั้งสอง หากสภาพแห่งหนี้ไม่เปิดช่องก็ให้จำเลยที่ 1 และจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้โจทก์เสร็จ
จำเลยทั้งสองให้การว่า สัมปทานทำไม้มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาและไม่เป็นสัญญาต่างตอบแทนเพราะการให้สัมปทานทำให้ของรัฐเป็นเพียงเพื่อให้การทำไม้ของผู้รับสัมปทานไม่ผิดกฎหมายเท่านั้นโจทก์ยังไม่ได้รับความเสียหายตามฟ้อง โจทก์จึงไม่มีฟ้อง และฟ้องโจทก์ในส่วนค่าเสียหายยังเคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยที่ 1 คืนเงินประกันจำนวน 320,000 บาท แก่โจทก์ พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 26 เมษายน 2533 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ คำขอนอกจากนี้ให้ยกยกฟ้องจำเลยที่ 2
โจทก์และจำเลยที่ 1 อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ยกฟ้องโจทก์โดยไม่ตัดสิทธิโจทก์ที่จะฟ้องคดีใหม่
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2516 โจทก์ได้รับสัมปทานทำไม้หวงห้ามธรรมดานอกจากไม้สักจำนวน 6 สัมปทาน จากรัฐบาลโดยจำเลยที่ 1เป็นผู้ลงชื่อผู้ให้สัมปทาน มีกำหนดระยะเวลาสัมปทานละ 30 ปีจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2546 ต่อมาเมื่อวันที่ 14 มกราคม 2532รัฐบาลได้ตราพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้พุทธศักราช 2484 พ.ศ. 2532 จำเลยทั้งสองได้อาศัยบทบัญญัติมาตรา 68 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ที่แก้ไขแล้วดังกล่าวออกคำสั่งที่ 32/2532 ลงวันที่ 17 มกราคม 2532 ให้สัมปทานทำไม้หวงห้ามทุกชนิดทั่วประเทศรวมทั้งของโจทก์ด้วยสิ้นสุดลงโจทก์ได้รับคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 23 มกราคม 2532 ต่อมาโจทก์ได้มีหนังสือถึงกรมป่าไม้ขอให้จ่ายเงินชดเชยความเสียหายจำเลยทั้งสองได้มีคำสั่งให้โจทก์ได้รับเงินชดเชยความเสียหายเพียงบางส่วน โจทก์ไม่พอใจ ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีกระทรวงจำเลยที่ 1 เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2533 และโจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้เมื่อวันที่ 22 มกราคม 2533 คดีมีปัญหาวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ในประการแรกว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องหรือไม่เห็นว่า ตามคำฟ้อง โจทก์บรรยายฟ้องพอสรุปได้ว่าการประกาศยกเลิกสัมปทานทำไม้ของจำเลยทั้งสองที่มีต่อโจทก์ไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา 68 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่แก้ไขแล้วการกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการจงใจกระทำผิดกฎหมายผิดสัญญาและเป็นการละเมิดต่อโจทก์และเรียกค่าเสียหายตามฟ้อง อันเป็นการฟ้องให้จำเลยทั้งสองรับผิดต่อโจทก์ในลักษณะละเมิดและผิดสัญญามิใช่เป็นการฟ้องเรียกเงินชดเชยความเสียหายเพียงประการเดียวกรณีไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484มาตรา 68 ทศ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองได้
ปัญหาประการต่อไปมีว่า สัมปทานการทำไม้ตามฟ้องเป็นสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และคำสั่งของจำเลยที่ 1ที่ให้สัมปทานตามฟ้องสิ้นสุดลง เป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมายและเป็นการละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ในปัญหาว่าสัมปทานการทำไม้เป็นสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือไม่นั้น คำว่า”สัมปทาน” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 หมายถึงการอนุญาตให้มีสิทธิที่จะทำไม้แต่ผู้เดียวในกิจการบางอย่างเช่นเหมืองแร่และป่าไม้และตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้พ.ศ. 2484 ได้บัญญัติไว้ว่า “ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ รัฐบาลมีอำนาจให้สัมปทานในการทำไม้ชนิดใดหรือเก็บของป่าอย่างใดในป่าใดโดยมีขอบเขตเพียงใด และในสัมปทานนั้นจะให้มีข้อกำหนดและเงื่อนไขอย่างใดก็ได้” เมื่อพิเคราะห์เนื้อความในสัมปทานทำไม้หวงห้ามแล้ว จะเห็นได้ว่าเป็นเรื่องที่รัฐบาลโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์จำเลยที่ 1 ให้บริษัทตากทำไม้ จำกัด โจทก์เข้าทำไม้หวงห้ามภายในเขตพื้นที่ที่กำหนด โดยกำหนดเวลาและเงื่อนไขให้โจทก์ต้องปฏิบัติด้วยและตามข้อกำหนดในสัมปทาน โจทก์เป็นผู้ได้รับผลประโยชน์ส่วนใหญ่โดยเสียผลตอบแทนให้รัฐบาลเพียงเล็กน้อยเป็นเงินค่าภาคหลวงและค่าตอบแทนตามที่กำหนดไว้ในข้อ 5 ของสัมปทาน การให้สัมปทานเป็นวิธีการอนุญาตวิธีหนึ่งซึ่งผู้ได้รับสัมปทานมีสิทธิที่จะทำกิจการที่ได้รับสัมปทานโดยไม่ผิดกฎหมายเช่นเดียวกับการได้รับใบอนุญาตให้มีอาวุธปืน ดังนี้ สัมปทานทำไม้ตามฟ้องจึงเป็นเอกสารการอนุญาตให้โจทก์มีสิทธิทำไม้ได้โดยไม่ผิดกฎหมายเท่านั้นมิใช่สัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนปัญหาที่ว่าคำสั่งของจำเลยที่ 1 ที่ให้สัมปทานตามฟ้องสิ้นสุดลง เป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมายและเป็นการละเมิดต่อโจทก์หรือไม่นั้นโจทก์นำสืบว่า คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ 32/2532 ลงวันที่ 17 มกราคม 2532 เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะตามที่อ้างว่าปัจจุบันพื้นที่ถูกทำลายและเสื่อมโทรมจนเป็นเหตุให้เกิดภาวะการขาดความสมดุลของสภาพแวดล้อมนั้น ไม่เป็นความจริง เพราะป่าไม้ที่โจทก์ไม่ได้รับสัมปทานยังเป็นป่าที่อุดมสมบูรณ์มีกำลังผลิตสูง แม้จะให้ทำไม้ต่อไปก็ไม่ทำให้ป่าเสื่อมสภาพ เกิดสภาวะการขาดความสมดุลของสภาพแวดล้อมป่าที่โจทก์ได้รับสัมปทานก็มิใช่ป่าต้นน้ำลำธารหรือป่าที่ถูกบุกรุกทำลายหรือป่าสาธิต ทั้งการอนุญาตให้ทำไม้โดยการเลือกตัดในทางวิชาการป่าไม้ ไม่เป็นการทำลายป่าแต่กลับเป็นการอนุรักษ์ป่าและอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ครบวงจร จำเลยทั้งสองนำสืบในข้อนี้ว่า เมื่อประมาณเดือนพฤศจิกายน 2531 ได้เกิดอุทกภัยทางภาคใต้ที่จังหวัดนครศรีธรรมราช ทำความเสียหายแก่ชีวิตและทรัพย์สินของราษฎรเป็นจำนวนมาก สาเหตุเกิดเพราะการตัดไม้ทำลายป่า ทางรัฐบาลให้หยุดทำสัมปทานเพราะมีนโยบายที่จะเปิดป่าต่อมานายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งที่ 1/2531 ให้หยุดการทำไม้นอกจากนี้รัฐบาลยังได้ตราพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 พ.ศ. 2532 โดยมีเงื่อนไขพิเศษคือให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งปิดป่าทั่วประเทศได้ทั้งนี้เพื่อรักษาสภาพแวดล้อมและความสมดุลทางธรรมชาติ หลังจากนั้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์โดยความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีจึงได้ออกคำสั่งที่ 32/2532 ให้ปิดป่าทั่วประเทศ เห็นว่าการออกคำสั่งของจำเลยเป็นการออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 68 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ซึ่งเป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายซึ่งในคำสั่งดังกล่าวที่ได้ระบุเหตุผลไว้ชัดแจ้งว่า เนื่องจากปัจจุบันนี้พื้นที่ป่าไม้ถูกทำลายและเสื่อมโทรมลงจนเป็นเหตุให้เกิดสภาวะการขาดความสมดุลของสภาพแวดล้อม กรณีเป็นการจำเป็นต้องใช้พื้นที่ป่าไม้ในเขตสัมปทาน เพื่อรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อม ซึ่งการรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อมนี้เป็นการกระทำเพื่อป้องกันเหตุที่จะเกิดการเสื่อมโทรมเพราะถูกบุกรุกทำลายป่าและกรณีเป็นการจำเป็นต้องกระทำเพื่อเป็นการป้องกันเหตุที่จะเกิดไว้ก่อนมิใช่ปล่อยให้เกิดเหตุขึ้นก่อนแล้วจึงค่อยแก้ไขในภายหลัง ซึ่งจะเกิดความเสียหายอย่างมากมายดังเหตุที่เกิดอุทกภัยร้ายแรงทางภาคใต้ที่จังหวัดนครศรีธรรมราชเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2531 เป็นต้นตามทางนำสืบของโจทก์ไม่ปรากฏหลักฐานหรือข้อเท็จจริงที่จะแสดงว่า จำเลยทั้งสองออกคำสั่งเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์การออกคำสั่งดังกล่าวเป็นการออกโดยกฎหมายให้อำนาจไว้ จึงเป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และเมื่อเป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์
สำหรับเงินชดเชยค่าจ้างคนงานที่โจทก์เรียกร้องจากจำเลยทั้งสองจำนวน 2,500,000 บาท นั้น โจทก์จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484มาตรา 68 อัฎฐ มาตรา 68 เอกาทศ กล่าวคือ ต้องยื่นคำขอเรียกร้องเงินชดเชยความเสียหายต่ออธิบดีกรมป่าไม้ภายในเก้าสิบวัน นับแต่วันได้รับหนังสือแจ้งการสิ้นสุดของสัมปทาน เมื่อโจทก์ไม่พอใจในเงินชดเชยความเสียหายที่อธิบดีกรมป่าไม้แจ้งให้ทราบ โจทก์มีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งเป็นหนังสือจากอธิบดีกรมป่าไม้ ซึ่งรัฐมนตรีจะต้องวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จภายในหกสิบวัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ และหากโจทก์ยังไม่พอใจในคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมิได้วินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จภายในกำหนดหกสิบวันนับแต่วันที่รับอุทธรณ์ให้โจทก์มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้ภายในหนึ่งปี นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของรัฐมนตรี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดวินิจฉัยอุทธรณ์แล้วแต่กรณี แต่ปรากฏตามคำฟ้องของโจทก์ว่า โจทก์ได้ยื่นคำร้องเรียกร้องเงินชดเชยความเสียหายต่ออธิบดีกรมป่าไม้ตามมาตรา 68 อัฎฐแล้ว แต่โจทก์ได้รับชดใช้ค่าเสียหายส่วนนี้เพียงบางส่วน โจทก์ไม่พอใจ จึงยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยทั้งสองตามมาตรา 68 ทศ เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2533 และได้นำคดีมาฟ้องจำเลยทั้งสองในวันที่ 22 มกราคม 2533 ซึ่งรัฐมนตรียังไม่ได้มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์และยังไม่พ้นกำหนดเวลาที่จะวินิจฉัยดังนี้ การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ก่อนที่รัฐมนตรีจะได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ก่อนที่จะพ้นกำหนดเวลาพิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งเป็นการยื่นฟ้องที่ผิดขั้นตอนของบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าว โจทก์จึงยังไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องศาลในส่วนที่เกี่ยวกับเงินชดเชยค่าจ้างคนงาน ศาลอุทธรณ์ยกฟ้องในส่วนนี้ชอบแล้ว
พิพากษากลับ ให้บังคับคดีไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น
