แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
โจทก์และจำเลยทำบันทึกความเข้าใจให้จำเลยเข้าครอบครองที่ดินของโจทก์ทันที เพื่อใช้ประโยชน์ใต้พื้นดินที่จะก่อสร้างในอสังหาริมทรัพย์โดยไม่มีการเวนคืน โดยตกลงกันให้สิทธิแก่โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินนำคดีไปฟ้องต่อศาลเพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนเนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีกฎกระทรวงออกมาใช้บังคับ ดังนั้น บันทึกข้อตกลง จึงเป็น “ข้อตกลงกันไว้เป็นอย่างอื่น” ตามความในมาตรา 6 แห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 แม้ต่อมาในระหว่างพิจารณาคดีของศาลชั้นต้นจะมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2542) ออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนแล้วก็ตาม ก็ไม่เป็นเหตุให้ข้อตกลงระหว่างโจทก์กับจำเลยสิ้นผลไป โจทก์ไม่จำต้องกลับไปปฏิบัติตามขั้นตอนต่าง ๆ ตามกฎกระทรวงออกมาภายหลัง
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระค่าเสียหายทั้งหมดให้โจทก์ พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี นับแต่วันที่ 8 มิถุนายน 2541 จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยชำระเงิน 160,000,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับตั้งแต่วันที่ 8 มิถุนายน 2541 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ กำหนดค่าทนายความให้ 30,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก
โจทก์และจำเลยอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชำระเงิน 212,500,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 8 มิถุนายน 2541 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ นอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น ให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์แทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 20,000 บาท
โจทก์และจำเลยฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงที่คู่ความมิได้โต้แย้งกันในชั้นฎีกาฟังเป็นยุติได้ว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 611 เลขที่ดิน 4 ตำบลสาทร อำเภอบางรัก กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ 8 ไร่ 91 ตารางวา และที่ดินโฉนดเลขที่ 5247 เลขที่ดิน 74 ตำบลทุ่งมหาเมฆ (สาทร) อำเภอยานนาวา (บางรัก) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ 3 ไร่ 3 งาน 7 ตารางวา อยู่ติดเป็นที่ดินผืนเดียวกัน มีเนื้อที่รวม 11 ไร่ 3 งาน 98 ตารางวา ที่ดินดังกล่าวของโจทก์บางส่วนอยู่ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตจตุจักร เขตบางซื่อ เขตห้วยขวาง เขตดินแดง เขตราชเทวี เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย เขตปทุมวัน เขตสัมพันธวงศ์ เขตบางรัก เขตสาทร และเขตคลองเตย กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2539 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตจตุจักร เขตบางซื่อ เขตราชเทวี เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย และเขตสัมพันธวงศ์ กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2538 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตจตุจักร เขตบางซื่อ เขตราชเทวี เขตห้วยขวาง เขตคลองเตย เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย และเขตสัมพันธวงศ์ กรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2539 และถูกกำหนดให้เป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนเพื่องานก่อสร้างโครงการรถไฟฟ้ามหานคร ระยะแรก (สายสีน้ำเงิน) ระยะทางตั้งแต่หัวลำโพงถึงบางซื่อ เป็นเนื้อที่ 208 ตารางวา บนดินและที่ดินบางส่วนใต้ดินถูกใช้ทำประโยชน์ในการดำเนินการกิจการขนส่งมวลชนโดยไม่จำเป็นต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เป็นเนื้อที่ 500 ตารางวา เพื่อก่อสร้างสถานีรถไฟฟ้าใต้ดินใต้ที่ดินนั้น ที่ดินในส่วนที่ถูกเวนคืน จำเลยวางเงินค่าทดแทนตามที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นกำหนดแล้ว โจทก์ไม่พอใจจึงอุทธรณ์ขอเงินค่าทดแทนเพิ่ม ในส่วนของที่ดินที่จำเลยจำเป็นต้องใช้โดยไม่ต้องเวนคืน ขณะนั้นยังไม่มีกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ในการกำหนดเงินค่าทดแทนภาระในอสังหาริมทรัพย์ แต่จำเลยจำเป็นต้องใช้ที่ดินดังกล่าวก่อน โจทก์และจำเลยจึงทำบันทึกความเข้าใจ โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยเข้าใช้ที่ดินได้ตั้งแต่วันที่ 8 มิถุนายน 2541 ในส่วนของค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนอันเนื่องจากจำเลยเข้าใช้ประโยชน์ใต้พื้นดินโดยไม่เวนคืนและเข้าใช้ประโยชน์บนพื้นที่ดินในช่วงระยะเวลาที่มีการก่อสร้าง โจทก์และจำเลยตกลงกันให้โจทก์นำคดีฟ้องร้องต่อศาลเพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนได้หลังจากวันทำบันทึกนั้นเป็นต้นไป หลังจากทำบันทึกความเข้าใจแล้ว โจทก์จึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ในระหว่างการพิจารณาของศาลชั้นต้นมีการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2542) ออกตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2530 กำหนดหลักเกณฑ์ในเงินการคำนวณค่าทดแทนภาระในอสังหาริมทรัพย์ขึ้นใช้บังคับ หลังจากมีกฎกระทรวงแล้วมีการตั้งคณะกรรมการกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทน คณะกรรมการกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทน กำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ในส่วนที่ตกอยู่ภายใต้ภาระในอสังหาริมทรัพย์ในราคาตารางวาละ 104,000 บาท โจทก์ไม่พอใจจึงอุทธรณ์ขอเงินค่าทดแทนเพิ่มต่อนายกรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา ต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีมติให้ยืนตามความเห็นของคณะกรรมการกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทน กล่าวคือ ไม่เพิ่มเงินค่าทดแทนให้แก่โจทก์ตามสำเนาบันทึกข้อความเรื่องรายงานผลการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนภาระในอสังหาริมทรัพย์
มีปัญหาวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องคดีนี้หรือไม่ ที่จำเลยฎีกาว่า บันทึกความเข้าใจ มิใช่เป็น “ข้อตกลงกันไว้เป็นอย่างอื่น” ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 อันเป็นข้ออ้างที่โจทก์จะนำคดีมาฟ้องต่อศาลได้ เนื่องจากความหมายของคำว่า “ข้อตกลงกันไว้เป็นอย่างอื่น” ดังกล่าวจะต้องเป็นกรณีที่ตกลงกันโดยปราศจากข้อโต้แย้งใดๆ แล้ว แต่ในบันทึกความเข้าใจนั้น ยังเป็นข้อตกลงที่ยังมีการโต้แย้งในเรื่องค่าเสียหายและค่าทดแทนซึ่งโจทก์จะต้องไปดำเนินการตามขั้นตอนของพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 เสียก่อน ดังนั้น เมื่อโจทก์นำคดีมาฟ้องต่อศาลโดยไม่ผ่านขั้นตอนตามกฎหมาย จึงเป็นการข้ามขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้และยังเป็นการกำหนดยกเว้นขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดไว้ซึ่งไม่มีบทบัญญัติยกเว้นได้ บันทึกความเข้าใจจึงขัดต่อกฎหมายและตกเป็นโมฆะ ไม่มีผลบังคับนั้น ข้อเท็จจริงได้ความจากคำเบิกความของพยานจำเลยว่า หลังจากการทำบันทึกความเข้าใจ แล้วจำเลยได้เข้าใช้พื้นที่ของโจทก์ ตามข้อตกลงข้อ 1.2.4 ทันที ทั้งนี้เพราะหากจำเลยไม่สามารถให้ผู้รับเหมาเข้าพื้นที่ของโจทก์ได้ จำเลยก็จะต้องถูกปรับเป็นรายวัน วันละหลายล้านบาท อีกทั้งจะส่งผลกระทบต่อระยะเวลาการดำเนินการของจำเลย นอกจากนั้นยังปรากฏข้อเท็จจริงตามสำเนารายงานการประชุม ซึ่งได้ความโดยสรุปว่า กรณีนี้จำเลยมีความจำเป็นเร่งด่วนจะต้องเข้าครอบครองใช้พื้นที่ของโจทก์เพื่อก่อสร้างสถานีรถไฟฟ้าตามโครงการรถไฟฟ้ามหานคร ในส่วนบนพื้นดินเนื้อที่ 208 ตารางวา ที่ใช้ก่อสร้างทางขึ้นลงและปล่องระบายอากาศซึ่งคณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้น ได้กำหนดเงินค่าทดแทนในการเวนคืนให้แก่โจทก์ตารางวาละ 260,000 บาท ตกลงจ่ายเงินให้โจทก์ภายใน 30 วัน โดยให้โจทก์รับเงินไปก่อนได้และให้โจทก์สงวนสิทธิที่จะอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ กับฟ้องเรียกเงินค่าทดแทนต่อศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ต่อไป สำหรับพื้นที่ในส่วนใต้ดินของโจทก์อีก 500 ตารางวา จำเลยจะเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ใต้พื้นดินที่จะก่อภาระในอสังหาริมทรัพย์โดยไม่มีการเวนคืน แต่เนื่องจากขณะที่ตกลงกันนั้นยังไม่มีกฎกระทรวงตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 ออกมาใช้บังคับจึงตกลงเรื่องเงินค่าทดแทนในส่วนพื้นที่ใต้ดินอีก 500 ตารางวา ดังกล่าวกันไม่ได้ และคู่กรณีตกลงกันให้สิทธิแก่โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินนำคดีไปฟ้องต่อศาลเพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนกันต่อไป จากข้อตกลงตามรายงานการประชุมดังกล่าวแล้วจึงได้มีการทำบันทึกความเข้าใจขึ้น ซึ่งบันทึกความเข้าใจทำกันในวันที่ 5 มิถุนายน 2541 ครั้นวันที่ 8 มิถุนายน 2541 จำเลยก็เข้าครอบครองที่ดินของโจทก์ 500 ตารางวา ทันที ดังนั้น ที่มาของบันทึกข้อตกลงจึงเป็นไปตามความในมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 ที่ว่า ในกรณีที่หน่วยงานใดมีความจำเป็นต้องใช้อสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการขนส่งมวลชนโดยไม่จำเป็นต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ ถ้ามิได้ตกลงกันไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ แต่ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ให้ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เมื่อเป็นเช่นนี้ข้อเท็จจริงจึงเห็นได้โดยปราศจากข้อสงสัยว่า คู่กรณีตกลงกันให้สิทธิแก่โจทก์นำคดีไปฟ้องต่อศาลเพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนต่อไป ข้อตกลงจึงถือว่าเป็น “ข้อตกลงกันไว้เป็นอย่างอื่น” ตามความในมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 อย่างชัดเจน ข้อตกลงจึงมีผลใช้บังคับได้ไม่ขัดต่อกฎหมายและไม่ตกเป็นโมฆะ โจทก์มีสิทธินำคดีมาฟ้องจำเลยต่อศาลโดยอาศัยข้อตกลงในบันทึกความเข้าใจ เพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดเงินค่าทดแทนและค่าเสียหายได้ทันทีหลังจากตกลงกันแล้ว แม้ต่อมาในระหว่างการพิจารณาของศาลชั้นต้นจะมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2542) ออกตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดหาอสังหาริมทรัพย์เพื่อกิจการขนส่งมวลชน พ.ศ.2540 กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ออกมาใช้บังคับแล้วก็ตาม กรณีก็หาเป็นเหตุให้ข้อตกลงระหว่างโจทก์กับจำเลยดังกล่าวข้างต้นสิ้นผลหรือใช้บังคับต่อไปไม่ได้แต่อย่างใดไม่ โจทก์ไม่จำต้องกลับไปปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆ ตามที่กฎกระทรวงกำหนดออกมาภายหลังและถือไม่ได้ว่าเป็นการข้ามขั้นตอนหรือยกเว้นขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้แต่ประการใด โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้เพื่อให้ศาลเป็นผู้กำหนดค่าเสียหายและเงินค่าทดแทนในส่วนที่โจทก์เห็นว่า สมควรได้รับตามกฎหมายได้ ที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องคดีนี้นั้น ชอบแล้ว ฎีกาของจำเลยในข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชำระเงินจำนวน 84,800,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสิน แต่ไม่เกินอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 29 พฤศจิกายน 2545 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ นอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
