แหล่งที่มา : เนติบัณฑิตยสภา
ย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ.2517มาตรา13,14,17และ30สำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดจำเลยที่2จะต้องดำเนินการจัดรูปที่ดินให้อยู่ในกรอบกำหนดของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางกับคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดและเป็นเพียงเจ้าหน้าที่เบื้องต้นในการจัดรูปที่ดินการดำเนินการของจำเลยที่2ยังไม่มีผลบังคับแก่เจ้าของที่ดินในโครงการเพราะต้องมีการเสนอการดำเนินการจัดรูปที่ดินดังกล่าวต่อคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดเพื่อพิจารณาแล้วนำเสนอขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดรูปที่ดินในเขตโครงการจัดรูปที่ดินชั้นที่สุดดังนั้นลำพังการดำเนินการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่2หาใช่เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ไม่โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่2 พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ.2517มีบทบัญญัติกำหนดองค์กรให้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดรูปที่ดินและกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องในรูปของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางและคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดไว้เป็นเอกเทศหากผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดรูปที่ดินได้กระทำการใดอันเป็นการโต้แย้งสิทธิของเจ้าของที่ดินในโครงการจัดรูปที่ดินหรือของโจทก์โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องร้องต่อศาลได้แม้ผู้มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวจะมิได้เป็นนิติบุคคลก็ตามดังนั้นเพียงแต่สำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดจำเลยที่2เป็นส่วนราชการอยู่ในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์จำเลยที่1ก็ดีหรือจำเลยที่1มีหน้าที่ควบคุมดูแลแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่และออกกฎกระทรวงเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ดีหรือแม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เป็นประธานกรรมการของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางก็ดีหาถือได้ว่าจำเลยที่1เป็นผู้กระทำหรือต้องรับผิดชอบในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการในการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่2ไม่จำเลยที่1จึงมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงทั้งศาลไม่อาจบังคับให้จำเลยที่1จัดรูปที่ดินให้ใหม่ตามคำฟ้องของโจทก์ได้เพราะจำเลยที่1ไม่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการเองในเรื่องนี้โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่1
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์และนางสาวจำปี เสือเอี่ยม เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินโฉนดเลขที่ 9427 เนื้อที่ 24 ไร่ 3 งาน50 ตารางวา จำเลยที่ 1 เป็นนิติบุคคลประเภทกระทรวง มีหน้าที่ควบคุมดูแลและแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่กับออกกฎกระทรวงเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517สำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดชัยนาท จำเลยที่ 2 จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมีอำนาจจัดการสำรวจ กำหนดเขตโครงการและอื่น ๆ เพื่อดำเนินการจัดรูปที่ดินตามกฎหมาย เมื่อปี 2522ได้มีการกำหนดเขตโครงการจัดรูปที่ดินในท้องที่ตำบลสร้อยทองอำเภอตาคลี จังหวัดนครสวรรค์ โดยให้อยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยที่ 2 ก่อนมีการจัดรูปที่ดินของโจทก์ นางหวาน มากพงษ์และนางสมปองหรือปรีชา เสือวงษ์ ติดต่อกัน ต่อมาปี 2524จำเลยที่ 2 ได้ดำเนินการจัดรูปที่ดิน คือ โจทก์และนางสาวจำปีได้ที่ดินแปลงหมายเลข 454 1/2 เนื้อที่ 13.876 ไร่ และแปลงหมายเลข454 2/2 เนื้อที่ 9.287 ไร่ นางหวานได้ที่ดินแปลงหมายเลข 452เนื้อที่ 20.823 ไร่ นายสมปองหรือปรีชาได้ที่ดินแปลงหมายเลข 454 3/3 เนื้อที่ 2.866 ไร่ (ที่ถูกได้ที่ดินแปลงหมายเลข 454 1/3 เนื้อที่ 17.193 ไร่ และแปลงหมายเลข 454 2/3เนื้อที่ 2.866 ไร่ อีกด้วย) การจัดรูปที่ดินของจำเลยที่ 2 ทำให้โจทก์ไม่ได้รับความเป็นธรรมเพราะที่ดินถูกแบ่งเป็น 2 แปลงไม่ติดกัน ห่างจากบ้านโจทก์ ไม่มีทางเดินไม่สามารถนำรถไถนาเข้าไปสู่ที่ดินได้ นอกจากนี้ที่ดินเดิมของโจทก์มีความอุดมสมบูรณ์มีต้นผลไม้และไม้ยืนต้นจำนวนมาก แต่ต้องตกเป็นของผู้อื่นโจทก์และนางสาวจำปีร้องขอความเป็นธรรม จำเลยที่ 2 จึงจัดรูปที่ดินใหม่ให้โจทก์และนางสาวจำปีได้ที่ดิน 3 แปลง นางหวานได้ 1 แปลง นายสมปองหรือปรีชาได้ 3 แปลง แต่โจทก์ไม่เห็นด้วยเพราะทำให้ที่ดินของโจทก์แบ่งออกเป็น 3 แปลง และไม่มีความอุดมสมบูรณ์ จึงได้ร้องขอความเป็นธรรมต่อจำเลยที่ 2 และนายกรัฐมนตรีจำเลยที่ 2 ได้จัดรูปที่ดินใหม่เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2524โดยให้โจทก์และนางสาวจำปีได้ที่ดิน 3 แปลง นางหวานได้ 2 แปลงนางสมปองหรือปรีชาได้ 2 แปลง (ที่ถูก 3 แปลง) โจทก์เห็นว่าเป็นธรรมแล้ว แต่นางหวานและนางสมปองหรือปรีชาไม่พอใจและร้องขอให้จัดรูปที่ดินใหม่ จำเลยที่ 2 จึงได้จัดรูปที่ดินใหม่โจทก์เห็นว่าไม่เป็นธรรมและไม่มีหลักเกณฑ์ในการจัดรูปที่แน่นอนเปลี่ยนแปลงไปตามการร้องเรียน ต่อมาวันที่ 23 มีนาคม 2526จำเลยที่ 2 ได้แจ้งมติการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่ 2 ในการประชุมครั้งที่ 3/2526 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2526 ให้โจทก์ทราบ โจทก์ได้อุทธรณ์ต่อสำนักงานจัดรูปที่ดินกลาง สำนักงานจัดรูปที่ดินกลางพิจารณาแล้วเห็นชอบตามมติการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่ 2 โจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะโจทก์ได้ที่ดินในส่วนที่เป็นที่ดินเดิมเพียง 3 ไร่เศษ ส่วนนางหวานได้ที่ดินแปลงเดียวกัน โดยเป็นที่ดินเดิมถึง 15.998 ไร่ สำหรับนางสมปองหรือปรีชาได้ที่ดินแปลงเดียวกันถึง 17 ไร่เศษ นอกจากนี้โจทก์ต้องเพิ่มต้นทุนในการผลิตการกระทำของจำเลยทั้งสองไม่ตรงกับวัตถุประสงค์ในการจัดรูปที่ดินและทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 2ดังกล่าว และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจัดรูปที่ดินให้โจทก์ได้ที่ดินแปลงหมายเลข 454 1/3 เนื้อที่ 9.351 ไร่ แปลงหมายเลข 454 2/2เนื้อที่ 6.531 ไร่ และแปลงหมายเลข 454 3/3 เนื้อที่ 7.281 ไร่ให้นางหวานได้ที่ดินแปลงหมายเลข 452 1/2 เนื้อที่ 4.525 ไร่และแปลงหมายเลข 452 2/2 เนื้อที่ 15.998 ไร่ ให้นางสมปองหรือปรีชาได้ที่ดินแปลงหมายเลข 454 1/3 เนื้อที่ 17.193 ไร่ และแปลงหมายเลข 454 2/3 เนื้อที่ 2.866 ไร่ หากจำเลยทั้งสองไม่ปฏิบัติตาม ให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสอง
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเพราะจำเลยที่ 1ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการจัดรูปที่ดิน และมิได้กระทำการอันมิชอบด้วยกฎหมายต่อโจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 เป็นเพียงส่วนราชการหนึ่งของจำเลยที่ 2 ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และเป็นเพียงผู้ดำเนินการจัดรูปที่ดินให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางและคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดกำหนดขึ้นเท่านั้น ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “มีปัญหาวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 หรือไม่ พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 13 บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลโดยทั่วไป ซึ่งกิจการของสำนักงานจัดรูปที่ดินกลางและสำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดรวมทั้งอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (3) ดำเนินการจัดรูปที่ดินในเขตโครงการจัดรูปที่ดิน (5) ให้ความเห็นชอบในแผนผังการจัดแปลงที่ดินที่คณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดเสนอ (9) วินิจฉัยชี้ขาดเกี่ยวกับปัญหาการจัดรูปที่ดินตามคำร้องหรือคำอุทธรณ์ของเจ้าของที่ดินหรือบุคคลผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับที่ดินในเขตโครงการจัดรูปที่ดินตามมาตรา 34 และมาตรา 38 มาตรา 14 บัญญัติว่าให้คณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดมีอำนาจควบคุมดูแลโดยทั่วไปซึ่งกิจกรรมของสำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัด และให้มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ (4) พิจารณาวางแผนผังการจัดแปลงที่ดิน เพื่อเสนอคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลาง มาตรา 30 บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดดำเนินการในเขตโครงการจัดรูปที่ดิน ดังต่อไปนี้(3) กำหนดแปลงที่ดินที่จะจัดให้แก่เจ้าของที่ดินเดิม และผู้มีสิทธิได้รับที่ดินในการจัดรูปที่ดิน และมาตรา 17 วรรคหนึ่ง เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตโครงการจัดรูปที่ดินตามมาตรา 24 ใช้บังคับในท้องที่ใดแล้ว รัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษาจัดตั้งสำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดขึ้น โดยให้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดรูปที่ดินตามที่คณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลาง และคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดกำหนด จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้นแสดงให้เห็นว่า สำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดหรือจำเลยที่ 2 จะต้องดำเนินการจัดรูปที่ดินให้อยู่ในกรอบกำหนดของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางกับคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดและเป็นเพียงเจ้าหน้าที่เบื้องต้นในการจัดรูปที่ดิน การดำเนินการของจำเลยที่ 2 ยังไม่มีผลบังคับแก่เจ้าของที่ดินในโครงการ เพราะต้องมีการเสนอการดำเนินการจัดรูปที่ดินดังกล่าวต่อคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดเพื่อพิจารณาแล้วนำเสนอขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลาง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดรูปที่ดินในเขตโครงการจัดรูปที่ดินในชั้นที่สุด ดังนั้น ลำพังการดำเนินการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่ 2 หาใช่เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ไม่ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ที่ศาลอุทธรณ์ยกฟ้องโจทก์เกี่ยวกับจำเลยที่ 2 เพราะเหตุจำเลยที่ 2 มิใช่นิติบุคคลนั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ฟังไม่ขึ้น
ส่วนข้อที่ว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 หรือไม่ เห็นว่าพระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ได้มีบทบัญญัติกำหนดองค์กรให้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดรูปที่ดินและกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องในรูปของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางและคณะกรรมการจัดรูปที่ดินจังหวัดไว้เป็นเอกเทศ หากผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดรูปที่ดินได้กระทำการใดอันเป็นการโต้แย้งสิทธิของเจ้าของที่ดินในโครงการจัดรูปที่ดินหรือของโจทก์ โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องร้องต่อศาลได้ แม้ผู้มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวจะมิได้เป็นนิติบุคคลก็ตาม ดังนั้น เพียงแต่จำเลยที่ 2 เป็นส่วนราชการอยู่ในสังกัดจำเลยที่ 1 ก็ดี หรือจำเลยที่ 1 มีหน้าที่ควบคุมดูแลแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่และออกกฎกระทรวงเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ดี หรือแม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เป็นประธานกรรมการของคณะกรรมการจัดรูปที่ดินกลางก็ดีหาถือได้ว่าจำเลยที่ 1 เป็นผู้กระทำการหรือต้องรับผิดชอบในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการในการจัดรูปที่ดินของจำเลยที่ 2 ไม่จำเลยที่ 1 จึงมิได้เป็นผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงและอีกประการหนึ่ง ศาลไม่อาจบังคับให้จำเลยที่ 1 จัดรูปที่ดินให้ใหม่ตามคำฟ้องของโจทก์ได้เพราะจำเลยที่ 1 ไม่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการเองในเรื่องนี้ดังเหตุผลที่ได้วินิจฉัยข้างต้นแล้วโจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1”
พิพากษายืน
