แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
แม้เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) จะมีหนังสือแจ้งจำเลยที่ 1 ว่า คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2555 มีมติเห็นชอบแนวทางการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้อำนวยการ เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชนว่า ในกรณีสิ้นสุดสัญญาจ้างนั้นไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยซึ่งสอดคล้องกับ พ.ร.บ.องค์การมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 38 ที่บัญญัติว่า “กิจการขององค์การมหาชนไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน… ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชนต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน…” และอัตราการจ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้างตามระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ก็กำหนดไว้ในข้อ 5 ทำนองเดียวกับ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 118 วรรคหนึ่ง ที่ใช้บังคับในขณะนั้นก็ตาม แต่เงินตอบแทนตามระเบียบจำเลยที่ 1 ดังกล่าวหาใช่ค่าชดเชยตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานไม่ ทั้งมติคณะรัฐมนตรีในกรณีนี้เป็นเพียงการกำหนดกรอบนโยบายหรือแนวทางในการบริหารจัดการขององค์การมหาชนเท่านั้น หามีผลไปลบล้างระเบียบจำเลยที่ 1 ดังกล่าว ซึ่งออกโดยชอบด้วยกฎหมายด้วยไม่ เมื่อคดีนี้ขณะโจทก์มีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และถูกเลิกจ้างในปี 2558 โดยระเบียบจำเลยที่ 1 ดังกล่าวยังไม่ได้ถูกยกเลิกและยังมีผลใช้บังคับอยู่ จึงต้องใช้ระเบียบจำเลยที่ 1 ดังกล่าวบังคับแก่กรณีของโจทก์ ส่วนระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง (ฉบับที่ 2) แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2559 ซึ่งมีผลใช้บังคับหลังจากโจทก์ถูกเลิกจ้างไปแล้วจะนำมาใช้บังคับย้อนหลังกับโจทก์และทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหาได้ไม่
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสามชำระเงิน 541,110 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสามให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา โจทก์ขอถอนฟ้องจำเลยที่ 2 และที่ 3 ศาลแรงงานกลางมีคำสั่งอนุญาต และให้จำหน่ายคดีในส่วนของจำเลยที่ 2 และที่ 3 ออกจากสารบบความ
ศาลแรงงานกลางพิพากษาให้จำเลยที่ 1 จ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้างเพราะเหตุอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ ให้แก่โจทก์ 513,680 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี ของเงินจำนวนดังกล่าวนับแต่วันที่ 24 มกราคม 2559 ไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ แต่ทั้งนี้ดอกเบี้ยก่อนฟ้อง (ฟ้องวันที่ 17 มิถุนายน 2559) ต้องไม่เกิน 27,430 บาท
จำเลยที่ 1 อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์คดีชำนัญพิเศษแผนกคดีแรงงานพิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์
โจทก์ฎีกาโดยได้รับอนุญาตจากศาลฎีกา
ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า ศาลแรงงานกลางรับฟังข้อเท็จจริงว่า จำเลยที่ 1 เป็นองค์การมหาชน ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ.2546 โจทก์เป็นลูกจ้างของจำเลยที่ 1 เริ่มปฏิบัติงานวันที่ 6 พฤศจิกายน 2549 ต่อมาเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2555 จำเลยที่ 1 ทำสัญญาจ้างโจทก์ต่อจากสัญญาจ้างเดิมจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2558 และวันที่ 1 ตุลาคม 2558 จำเลยที่ 1 ทำสัญญาจ้างโจทก์ต่ออีกครั้งหนึ่งมีกำหนดระยะเวลา 2 วัน ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2558 ถึงวันที่ 2 ตุลาคม 2558 โจทก์พ้นสภาพการเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ 1 เนื่องจากมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ ทำให้โจทก์ขาดคุณสมบัติเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ 1 ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 35 (2) รวมระยะเวลาที่โจทก์ทำงานติดต่อกัน 8 ปี 10 เดือน 23 วัน โจทก์ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ 64,210 บาท เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2555 เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) มีหนังสือแจ้งต่อองค์การมหาชน 37 แห่ง รวมทั้งจำเลยที่ 1 ว่า คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2555 มีมติเห็นชอบแนวทางการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้อำนวยการ เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชน ตามมติคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการในการประชุมครั้งที่ 4/2555 เมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2555 ว่า ในกรณีสิ้นสุดสัญญาจ้างนั้นไม่ต้องจ่ายค่าชดเชย ตามหนังสือสำนักงาน ก.พ.ร. วันที่ 11 กันยายน 2555 จำเลยที่ 1 ได้ออกระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ซึ่งระเบียบดังกล่าวข้อ 4 กำหนดว่า “ให้สำนักงานจ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกสำนักงานเลิกจ้างด้วยเหตุต่อไปนี้ (1) อายุครบหกสิบปีบริบูรณ์…” และ ข้อ 5 กำหนดว่า “การจ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกสำนักงานเลิกจ้างตามข้อ 4 ให้เป็นไปตามอัตราดังต่อไปนี้…(4) ผู้ปฏิบัติงานซึ่งทำงานติดต่อกันครบหกปี แต่ไม่ครบสิบปี ให้จ่ายเท่ากับอัตราเงินเดือนสุดท้ายแปดเดือน…” และหลังจากที่โจทก์ออกจากงานเพราะอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ จำเลยที่ 1 โดยจำเลยที่ 2 ประชุมเมื่อวันอังคารที่ 26 พฤษภาคม 2558 มีมติให้จำเลยที่ 1 จ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้างกรณีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ 504,000 บาท ให้แก่โจทก์ เนื่องจากโจทก์พ้นสภาพจากการเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ 1 เพราะถูกเลิกจ้าง ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2559 โดยมาตรา 35/1 บัญญัติว่า “การขาดคุณสมบัติตามมาตรา 35 (2) ให้ถือว่าเป็นการพ้นจากตำแหน่งตามกำหนดเวลาในสัญญาจ้าง” และวันที่ 25 ตุลาคม 2559 จำเลยที่ 1 ออกระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง (ฉบับที่ 2) แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2559 โดยให้ยกเลิกความตามข้อ 4 ของระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 และให้ใช้หลักเกณฑ์ใหม่แทนซึ่งกำหนดให้จำเลยที่ 1 ไม่ต้องจ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่เกษียณอายุโดยมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์
คดีมีปัญหาวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า โจทก์มีสิทธิได้รับเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกจำเลยที่ 1 เลิกจ้างเพราะอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ ตามระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ข้อ 4 (1) (เดิม) ประกอบ ข้อ 5 (4) หรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 19 ซึ่งใช้บังคับขณะเกิดเหตุคดีนี้ บัญญัติว่า “ให้มีคณะกรรมการของแต่ละองค์การมหาชนประกอบด้วยประธานกรรมการและกรรมการ โดยมีองค์ประกอบตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง และให้ผู้อำนวยการเป็นกรรมการและเลขานุการ…” มาตรา 24 บัญญัติว่า “คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลองค์การมหาชน ให้ดำเนินกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ อำนาจหน้าที่เช่นว่านี้ให้รวมถึง (1)…(3) ควบคุมดูแลการดำเนินงานและการบริหารงานทั่วไป ตลอดจนออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือข้อกำหนดเกี่ยวกับองค์การมหาชนในเรื่องดังต่อไปนี้ (ก)…(ข) การกำหนดตำแหน่ง คุณสมบัติเฉพาะตำแหน่ง อัตราเงินเดือน ค่าจ้าง และเงินอื่นของเจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน…(จ) การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นแก่เจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน…” และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ.2546 มาตรา 20 บัญญัติว่า “คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลสำนักงานให้ดำเนินกิจการตามที่กำหนดไว้ในวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 7 และมาตรา 8 และให้มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ด้วย (1)…(3) ควบคุมดูแลการดำเนินงานและการบริหารงานทั่วไป ตลอดจนออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือข้อกำหนดที่เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไปของสำนักงาน การจัดแบ่งส่วนงานของสำนักงานและขอบเขตหน้าที่ของส่วนงานดังกล่าว การกำหนดตำแหน่ง คุณสมบัติเฉพาะตำแหน่ง อัตราเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของเจ้าหน้าที่และลูกจ้าง การบรรจุ การแต่งตั้ง วินัยและการลงโทษทางวินัย การออกจากตำแหน่ง การร้องทุกข์ การอุทธรณ์การลงโทษของเจ้าหน้าที่และลูกจ้าง การเงิน การพัสดุ สวัสดิการ และการให้บริการข้อมูล การเผยแพร่ หรือการนำข้อมูลไปใช้…” ตามพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวบัญญัติให้คณะกรรมการบริหารสำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ มีอำนาจออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือข้อกำหนดใด ๆ เกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนอื่นแก่เจ้าหน้าที่และลูกจ้างของจำเลยที่ 1 ได้ ซึ่งระเบียบของจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 นี้เป็นการกำหนดประโยชน์ตอบแทนอื่นของเจ้าหน้าที่และลูกจ้างของจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นองค์การมหาชนกรณีถูกเลิกจ้างเพราะมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ตามที่พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 24 (3) (จ) และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ.2546 มาตรา 20 (3) บัญญัติไว้ ดังนั้นคณะกรรมการจำเลยที่ 1 จึงออกระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 โดยอาศัยอำนาจตามบทกฎหมายดังกล่าวได้ มีข้อพิจารณาต่อไปว่า ระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ออกโดยฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรี ที่เลขาธิการ ก.พ.ร. มีหนังสือแจ้งองค์การมหาชน 37 แห่ง รวมทั้งจำเลยที่ 1 เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2555 หรือไม่ เห็นว่า แม้เลขาธิการ ก.พ.ร. มีหนังสือแจ้งจำเลยที่ 1 ว่า คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2555 มีมติเห็นชอบตามแนวทางการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้อำนวยการ เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชน ตามมติคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการในการประชุมครั้งที่ 4/2555 เมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2555 ว่า ในกรณีสิ้นสุดสัญญาจ้างนั้นไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยซึ่งสอดคล้องกับพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 มาตรา 38 ที่บัญญัติว่า “กิจการขององค์การมหาชนไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชน ต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน” และอัตราการจ่ายเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้างตามระเบียบนี้กำหนดไว้ในข้อ 5 ทำนองเดียวกับพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 มาตรา 118 วรรคหนึ่ง ที่ใช้บังคับในขณะนั้นก็ตาม แต่เงินตอบแทนตามระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 หาใช่ค่าชดเชยตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานไม่ ทั้งมติคณะรัฐมนตรีในกรณีนี้เป็นเพียงการกำหนดกรอบนโยบายหรือแนวทางในการบริหารจัดการขององค์การมหาชนเท่านั้น หามีผลบังคับไปลบล้างระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ซึ่งออกมาโดยชอบด้วยกฎหมายได้ไม่ ส่วนถ้าคณะกรรมการบริหารขององค์การมหาชนออกระเบียบฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่องค์การมหาชน ก็เป็นกรณีที่คณะกรรมการบริหารขององค์การมหาชนจะต้องรับผิดในด้านการบริหารจัดการต่อหน่วยงานที่ควบคุมกำกับดูแลเท่านั้น เมื่อคดีนี้ขณะโจทก์มีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และถูกเลิกจ้างในปี 2558 โดยระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ยังไม่ได้ถูกยกเลิกและยังมีผลใช้บังคับอยู่ จึงต้องใช้ระเบียบดังกล่าวนี้บังคับแก่กรณีของโจทก์ ส่วนระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง (ฉบับที่ 2) แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2559 ออกเมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2559 อันมีผลใช้บังคับหลังจากโจทก์ถูกเลิกจ้างไปแล้วมาใช้บังคับย้อนหลังกับโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหาได้ไม่ โจทก์ทำงานกับจำเลยเป็นระยะเวลาติดต่อกัน 8 ปี 10 เดือน 23 วัน จึงมีสิทธิได้รับเงินตอบแทนตามระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ข้อ 5 (4) (เดิม) คือโจทก์ซึ่งทำงานติดต่อกันครบหกปี แต่ไม่ครบสิบปี ให้จ่ายเงินตอบแทนเท่ากับอัตราเงินเดือนสุดท้ายแปดเดือน โจทก์ได้รับเงินเดือนสุดท้าย เดือนละ 64,210 บาท จึงมีสิทธิได้รับเงินตอบแทนจำนวน 513,680 บาท เมื่อปรากฏว่า โจทก์ได้มีหนังสือบอกกล่าวทวงถามเมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2558 ให้จำเลยที่ 1 ชำระเงินดังกล่าวภายใน 1 เดือน แล้วจำเลยที่ 1 ไม่ชำระ โดยจำเลยที่ 1 ได้รับหนังสือบอกกล่าวเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2558 จึงตกเป็นผู้ผิดนัดต้องชำระดอกเบี้ยนับแต่วันที่ 24 มกราคม 2559 เงินค่าตอบแทนนี้เป็นหนี้เงินไม่ได้มีกฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยไว้เป็นพิเศษ จำเลยที่ 1 จึงต้องชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 224 วรรคหนึ่ง ที่ศาลอุทธรณ์คดีชำนัญพิเศษวินิจฉัยมาว่าระเบียบจำเลยที่ 1 ว่าด้วยเงินตอบแทนแก่ผู้ปฏิบัติงานที่ถูกเลิกจ้าง พ.ศ.2555 ออกโดยฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีทำให้โจทก์ไม่มีสิทธิได้รับเงินตอบแทนนั้น ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น
พิพากษากลับ ให้จำเลยที่ 1 จ่ายเงินตอบแทน 513,680 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินจำนวนดังกล่าวนับแต่วันที่ 24 มกราคม 2559 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ แต่ทั้งนี้ดอกเบี้ยก่อนฟ้อง (ฟ้องวันที่ 17 มิถุนายน 2559) ต้องไม่เกิน 27,430 บาท
