แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
นายกเทศมนตรีสั่งจ่ายเงินของเทศบาล โดยไม่ได้รับอนุมัติข้าหลวงประจำจังหวัด เป็นการฝ่าฝืนระเบียบ นายกเทศมนตรีต้องรับผิดคืนเงินจำนวนนั้น
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยร่วมกันคืนเงิน 6,744 บาท 85 สตางค์แก่เทศบาลเมืองชุมแสง พร้อมด้วยดอกเบี้ยร้อยละ 7 ครึ่ง ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะใช้เงินเสร็จ โดยกล่าวว่า ระหว่างวันที่ 27 ธันวาคม 2491 ถึงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2492 ซึ่งเป็นเวลาที่จำเลยเป็นพนักงานเทศบาลเมืองชุมแสงจังหวัดนครสวรรค์ คือจำเลยที่ 1 เป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองชุมแสง จำเลยที่ 2 เป็นปลัดเทศบาล จำเลยที่ 3 เป็นพนักงานบัญชีการไฟฟ้า จำเลยที่ 4 เป็นหัวหน้าช่างเครื่องไฟฟ้าและจำเลยที่ 5 เป็นสมุห์บัญชี จำเลยได้ยืมเงินผลประโยชน์ของเทศบาลไปจ่ายในการรับรองคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินซึ่งไปตรวจบัญชีเงินของเทศบาลเกินไป 6,744 บาท 85 สตางค์ โดยจำเลยที่ 2 ยืมไป 4 ครั้ง เงิน 5,084 บาท 85 สตางค์ จำเลยที่ 3 ยืมไป 1 ครั้ง เงิน 1,100 บาทจำเลยที่ 4 ยืมไป 3 ครั้ง เงิน 560 บาทเงินทั้งสิ้นจำเลยที่ 1 ในฐานะนายกเทศมนตรีเป็นผู้สั่งอนุญาตให้ยืม และจำเลยที่ 5 เป็นผู้จ่ายเงินไป ทั้งนี้เป็นการฝ่าฝืนต่อระเบียบข้อบังคับของเทศบาล และฝ่าฝืนคำสั่งของข้าหลวงประจำจังหวัด ซึ่งจำเลยมิได้มีอำนาจกระทำได้ จำเลยจึงต้องร่วมกันรับผิดกระทรวงมหาดไทยได้เร่งรัดให้จำเลยคืนเงินดังกล่าวแก่เทศบาลเมืองชุมแสงแล้ว จำเลยเพิกเฉยเสีย
จำเลยที่ 1 ให้การว่าไม่ได้ยืมเงินเทศบาลเมืองชุมแสง การรับรองเป็นหน้าที่ของพนักงานประจำโดยเฉพาะปลัดเทศบาลได้ยืมเงินไปตามฟ้อง เมื่อเสนอมาเพื่อจ่ายโดยชอบ และสมุห์บัญชีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่การเงินของเทศบาลโดยตรงมิได้บันทึกคัดค้าน จำเลยที่ 1 จึงสั่งอนุญาตให้ยืมได้ และเงินที่ยืมไปได้ใช้จ่ายในกิจการของเทศบาลโดยสุจริตมิใช่นอกหน้าที่หรือเป็นการส่วนตัวของจำเลย เมื่อข้าหลวงประจำจังหวัดไม่อนุมัติให้จ่าย จำเลยที่ 1 ก็ไม่สั่งจ่ายต่อไปอีกมิได้ขัดคำสั่งประการใด จำเลยที่ 1 จึงไม่ต้องรับผิด
จำเลยที่ 2, 3, 4, 5 ให้การว่า จำเลยที่ 2, 3, 4 ได้บันทึกเรื่องการยืมเงินรายนี้เสนอจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นนายกเทศมนตรีถูกต้องตามระเบียบแล้ว จำเลยที่ 1 สั่งอนุญาตให้จ่ายเงินได้ จำเลยที่ 5 มีหน้าที่ต้องจ่าย จึงได้จ่ายเงินยืมรายนี้ไปจำเลยได้ส่งใบสำคัญรับเงินแก่เทศบาลครบถ้วนแล้ว จำเลยจึงไม่ต้องรับผิด และกระทรวงมหาดไทย ไม่เคยทวงถามให้จำเลยเหล่านี้ใช้เงินรายนี้
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว ฟังข้อเท็จจริงว่าในเรื่องการเงินของเทศบาลเมืองชุมแสง มีระเบียบของกระทรวงมหาดไทยออกตามความในมาตรา 53 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 ใช้บังคับในเรื่องการคลังของเทศบาลทุกแห่ง มีใจความว่า การเบิกจ่ายเงินของเทศบาลโดยปกติจะต้องได้รับอนุมัติจากคณะเทศมนตรีให้เบิกจ่ายได้ภายในวงเงินงบประมาณของเทศบาล จะจ่ายเงินที่ไม่มีในงบประมาณไม่ได้เว้นแต่เมื่อมีเหตุฉุกเฉินอันเกี่ยวกับสาธารณภัย หรือเงินงบประมาณที่ได้รับอนุญาตไม่พอ คณะเทศมนตรีจะอนุมัติให้นายกเทศมนตรีสั่งให้ก่อหนี้ขึ้นได้ในวงเงินคราวละ 100 บาท ถ้าเกินกว่าคราวละ 100 บาทจะต้องได้รับอนุมัติจากข้าหลวงประจำจังหวัด ถ้าสั่งจ่ายผิดระเบียบนี้ ผู้สั่งจ่ายต้องรับผิดชอบ จำเลยที่ 1 จ่ายเงินรายนี้เป็นการผิดระเบียบเทศบาลจำเลยที่ 1 สืบแก้ตัวและหักล้างไม่ได้ จำเลยที่ 1 ผู้สั่งจ่ายเงินรายนี้จึงต้องรับผิดแต่ระเบียบนั้นไม่เด็ดขาดคือแม้จะเป็นการฝ่าฝืนระเบียบแต่ในทางปฏิบัติเมื่อจ่ายเงินไปก่อนแล้วขออนุมัติภายหลัง ถ้าข้าหลวงประจำจังหวัดสั่งอนุมัติผู้สั่งจ่ายก็รับผิดเบาลง หรือหลุดพ้นความรับผิดได้ ฉะนั้น ศาลใช้ดุลพินิจจำกัดจำนวนที่ต้องรับผิดตามสมควรได้ ส่วนจำเลยนอกนั้นทำการตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา ไม่ปรากฏว่าสมคบกันเอาเงินไปใช้จ่ายทางอื่น จำเลยอื่นจึงไม่ต้องรับผิดส่วนจำนวนเงินที่จำเลยที่ 1 ต้องรับผิดนั้น ศาลชั้นต้นเห็นควรให้จำเลยที่ 1 ใช้เฉพาะที่จ่ายเกินสมควรไปเท่านั้น แล้วคำนวณว่าอัตราที่สมควรจ่ายค่ารับรองนี้39 วัน วันละ 100 บาท เป็นเงิน 3,900 บาท หักจากเงินที่โจทก์ฟ้อง 6,744 บาท85 สตางค์ เหลือเงิน 2,844 บาท 85 สตางค์ อันเป็นเงินจ่ายเกินสมควร ซึ่งจำเลยที่ 1 ต้องรับผิด ศาลชั้นต้นจึงพิพากษาให้จำเลยที่ 1 ใช้เงิน 2,844 บาท 85 สตางค์ แก่โจทก์และค่าฤชาธรรมเนียมกึ่งหนึ่ง กับค่าทนาย 125 บาท แทนโจทก์ ให้ยกฟ้องสำหรับจำเลย 4 คน นอกนั้น และให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมกับค่าทนาย 160 บาท
โจทก์และจำเลยที่ 1 ต่างอุทธรณ์ โดยโจทก์ขอให้บังคับจำเลยทั้งหมดร่วมกันใช้เงินเต็มจำนวนตามฟ้อง ฝ่ายจำเลยที่ 1 เถียงว่าจำเลยที่ 1 ไม่ต้องรับผิดใช้เงินรายนี้ ถ้าศาลเห็นว่าจำเลยต้องรับผิด จำเลยที่ 1 ก็สั่งจ่ายเงินภายหลังที่ข้าหลวงประจำจังหวัดสั่งไม่อนุมัติต่อมาเพียง 6 วัน คิดวันละ 200 บาท เป็นเงิน 1,200 บาท เท่านั้น
ศาลอุทธรณ์พิจารณาฟังว่า ระหว่างวันที่ 27 ธันวาคม 2491 ถึงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2492 กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน 3 คนได้ไปตรวจบัญชีเงินเทศบาลเมืองชุมแสง ซึ่งจำเลยที่ 1 เป็นนายกเทศมนตรีอยู่ขณะนั้น จำเลยที่ 2 เป็นปลัดเทศบาล จำเลยที่ 3 เป็นพนักงานบัญชีการไฟฟ้า จำเลยที่ 4 เป็นหัวหน้าช่างเครื่องไฟฟ้าจำเลยที่ 5 เป็นสมุห์บัญชี ทางเทศบาลจัดการรับรองกรรมการตรวจบัญชีแต่ไม่มีเงินประเภทรับรองในงบประมาณ กรรมการตรวจเงินได้ 2-3 วันจำเลยที่ 1 รายงานต่อข้าหลวงประจำจังหวัดขออนุมัติจ่ายเงินของเทศบาลค่ารับรอง 4,000 บาท ข้าหลวงประจำจังหวัดอนุมัติให้จ่ายเพียง 2,000 บาทก่อน และให้ทำบัญชีรายละเอียดการจ่ายแต่ละวันไว้ด้วยต่อมา 10 วัน จำเลยที่ 1ขออนุมัติจ่ายอีก 2,000 บาท แต่ไม่ส่งบัญชีการจ่ายคราวก่อน ข้าหลวงประจำจังหวัดไม่อนุมัติจ่ายให้ ในระหว่างนั้นได้จ่ายเงินเทศบาลทดรองค่ารับรองเรื่อย ๆ มา โดยจำเลยที่2, 3, 4 เป็นผู้บันทึกการยืมเงินเสนอจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 สั่งอนุญาตให้จ่ายได้ จำเลยที่ 5 จึงจ่ายเงินทดรองให้ยืมไปรวมเงินจ่ายเกินที่ข้าหลวงประจำจังหวัดสั่งอนุมัติ 6,744 บาท 85 สตางค์ข้าหลวงประจำจังหวัดย้ายไปข้าหลวงประจำจังหวัดคนใหม่มาแทนจำเลยที่ 1 จึงรายงานขออนุมัติจ่ายเงินทดรอง 8,000 บาทเศษซึ่งเกินวงเงินที่ข้าหลวงประจำจังหวัดคนเก่าอนุมัติถึง6,000 บาทเศษข้าหลวงประจำจังหวัดส่งเรื่องให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณาแล้วกระทรวงมหาดไทยสั่งว่า เงินจำนวนที่จำเลยที่ 1 สั่งจ่ายโดยข้าหลวงประจำจังหวัดไม่อนุมัติ จำเลยที่ 1 ต้องรับผิดจึงสั่งให้เรียกเงิน 6,744 บาท 85 สตางค์ คืนให้เทศบาล ระหว่างเรียกเงินคืนนี้จำเลยที่ 1 ออกจากตำแหน่งนายกเทศมนตรี และข้าหลวงประจำจังหวัดก็ย้ายไป ขุนนครรัฐเขตต์มาดำรงตำแหน่งข้าหลวงประจำจังหวัดคณะเทศมนตรีชุดใหม่รายงานขอให้เร่งรัดเงินนี้คืน ข้าหลวงประจำจังหวัดรายงานกระทรวงมหาดไทยว่าเงินจำนวนนี้จ่ายไปโดยสุจริตไม่ควรให้จำเลยใช้ กระทรวงมหาดไทยสั่งว่าเงินรายนี้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งอนุมัติเพียง2,000 บาท แต่ปรากฏว่าจ่ายเงินวงเงินอนุมัติผู้สั่งจ่ายคือนายกเทศมนตรี ต้องรับผิด ให้เร่งรัดให้ส่งเงินคืน โจทก์จึงฟ้องคดีนี้ ศาลอุทธรณ์เห็นว่า ระเบียบการเงินของเทศบาลมีอยู่ดังกล่าวแล้วข้างต้น จำเลยที่ 1 ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีจะต้องถือระเบียบนั้นเป็นหลักในการสั่งเรื่องการเงินของเทศบาลในทางปฏิบัติอาจจะผ่อนผันได้ เช่น จ่ายเงินไปก่อนข้าหลวงประจำจังหวัดอนุมัติเป็นต้น แต่ไม่หมายความว่าการผ่อนผันกันนั้นกลายเป็นระเบียบไป กลับจะเป็นการเสี่ยง ถ้าข้าหลวงประจำจังหวัดอนุมัติก็ถือว่าจ่ายไปโดยชอบถ้าข้าหลวงประจำจังหวัดไม่อนุมัติ ผู้สั่งจ่ายจะต้องรับผิด คำสั่งของข้าหลวงประจำจังหวัดจึงเป็นสารสำคัญในระเบียบนั้น เงินประเภทรับรองไม่มีในงบประมาณของเทศบาลและไม่จำเป็นต้องจ่ายรับรอง เพราะผู้ไปตรวจบัญชีได้รับเงินเบี้ยเลี้ยงจ่ายล่วงหน้าไปจากกรมแล้ว แต่ทางเทศบาลคงเห็นว่าเป็นอัธยาศัยที่ควรรับรอง จำเลยที่ 1 จึงสั่งจ่ายเงินทดรองก่อนขออนุมัติข้าหลวงประจำจังหวัด ทั้ง ๆ ที่รู้ว่าฝ่าฝืนระเบียบ โดยหวังว่าข้าหลวงประจำจังหวัดคงจะอนุมัติภายหลัง ในการรับรองเลี้ยงดูกันนี้ได้ใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟื่อย มีอาหารและสุราอย่างเหลือเฟือ คนที่รับประทานก็มิใช่มีแต่ผู้ตรวจบัญชี 3 คนเท่านั้น แต่มีผู้อื่นไปสมทบด้วยทุกมื้อ รวม 7-8 คนจ่ายอยู่ 59 วัน สิ้นเงินถึง 8,000 บาทเศษ จำเลยที่ 1 ขออนุมัติจ่ายครั้งแรก 4,000 บาท ข้าหลวงประจำจังหวัดเห็นว่าขอมากไป จึงอนุมัติให้เพียง 2,000 บาท จำเลยที่ 1 ก็ไม่หยุดยั้ง ยังสั่งจ่ายเรื่อยไปจนจำนวนเงินเกินกว่าที่ข้าหลวงประจำจังหวัดอนุมัติถึง 6,744 บาท 85 สตางค์ การกระทำของจำเลยที่ 1 เป็นการฝ่าฝืนระเบียบการเงินของเทศบาล จำเลยที่ 1 ผู้สั่งจ่ายในฐานะนายกเทศมนตรีจึงต้องรับผิดส่วนตัว และต้องรับผิดเต็มจำนวนเงินที่สั่งจ่ายไป โดยข้าหลวงประจำจังหวัดไม่อนุมัติที่ศาลชั้นต้นแยกเงินจำนวนหนึ่งสมควรจ่าย อีกจำนวนหนึ่งไม่สมควรจ่ายและจำเลยที่ 1 ต้องรับผิดนั้น ไม่มีเหตุผลที่ต้องแบ่งแยก เพราะเงินรายนี้โจทก์ฟ้องเรียกและจำเลยสู้คดีเต็มจำนวน ถ้าจำเลยต้องรับผิดหรือไม่รับผิดก็ต้องเต็มจำนวน ศาลชั้นต้นชี้ขาดว่าเงินจำนวนนี้จำเลยที่ 1 สั่งจ่ายผิดระเบียบมาแต่ต้นแล้ว ไฉนจะมาแยกว่าส่วนหนึ่งจ่ายถูกระเบียบ และจ่ายโดยสมควรเป็นการขัดกันในตัว ส่วนจำเลยที่ 2, 3, 4 เสนอขอให้จ่ายเงินทดรองค่ารับรองนั้น เป็นการเริ่มวิธีจะเอาเงินไปจ่ายเท่านั้น ส่วนการจะสั่งจ่ายหรือไม่เป็นหน้าที่ของจำเลยที่ 1 จะพิจารณาว่าจ่ายได้ตามระเบียบหรือไม่และที่จำเลยที่ 5 จ่ายเงินรายนี้ก็จ่ายตามคำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 2, 3, 4, 5 หาได้ทำผิดระเบียบไม่ จึงไม่ต้องรับผิดใช้เงินรายนี้แก่โจทก์ พิพากษาแก้คำพิพากษาศาลชั้นต้น ให้จำเลยที่ 1 ชำระเงิน 6,744 บาท 85 สตางค์ คืนแก่เทศบาลเมืองชุมแสงพร้อมดอกเบี้ยร้อยละ 7 ครึ่ง ต่อปี ในจำนวนเงินดังกล่าวนั้น นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์กับค่าทนายชั้นอุทธรณ์ 100 บาทแก่โจทก์ นอกจากที่แก้นี้ยืนตาม
จำเลยที่ 1 ผู้เดียวฎีกาต่อมา
ศาลฎีกาได้ตรวจสำนวนประชุมปรึกษาแล้ว ข้อเท็จจริงคงได้ความดังศาลล่างกล่าว การเงินของเทศบาลเมืองชุมแสงมีระเบียบของกระทรวงมหาดไทยออกตามความในมาตรา 53 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ. 2486 ใช้บังคับอยู่ ดังนี้ การที่จำเลยที่ 1 ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีสั่งจ่ายเงินไปผิดระเบียบและข้าหลวงประจำจังหวัดก็ไม่อนุมัติจำนวนเงินที่โจทก์ฟ้อง จำเลยที่ 1 ผู้สั่งจ่ายจึงต้องรับผิดชอบ ฎีกาจำเลยที่ 1 ฟังไม่ขึ้น ศาลอุทธรณ์พิพากษาให้จำเลยที่ 1 ชำระเงินคืนแก่เทศบาลเมืองชุมแสง ชอบแล้ว
จึงพิพากษายืน ให้จำเลยที่ 1 ใช้ค่าทนายชั้นฎีกา 100 บาทแก่โจทก์
