แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตาม ป.พ.พ. มาตรา 65 นิติบุคคลจะมีขึ้นได้ก็แต่ด้วยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นเท่านั้น ดังนั้น คณะบุคคลหรือหน่วยงานใด หากไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายรับรองสถานะว่ามีฐานะเป็นนิติบุคคล ย่อมไม่อาจมีสภาพเป็นนิติบุคคลได้ ตาม พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กร อยู่ในหมวดที่ 2 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมาตรา 30 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้มีสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีประธานกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด” ส่วนบทบัญญัติในหมวด 1 คณะกรรมการการเลือกตั้ง หาได้มีบทมาตราใดบัญญัติรับรองให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีฐานะเป็นนิติบุคคลไม่
ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ได้นิยามความหมายของ “เจ้าหน้าที่” ว่า หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างหรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใดซึ่งเมื่อพิจารณาประกอบ พ.ร.ฎ.กำหนดหน่วยงานของรัฐตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 พ.ศ.2540 ที่กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานของรัฐด้วย ดังนั้นจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 10 (1) แห่ง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 ในอันที่จะควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้ง หรือสนับสนุนการสรรหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น แล้วแต่กรณี รวมทั้งการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม กับมีอำนาจหน้าที่วางระเบียบและดำเนินการหรือสั่งการเพื่อกำกับดูแลกิจการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 10 (2) ถึง (17) และมีอำนาจหน้าที่อื่น ๆ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 11 ถึงมาตรา 25 แล้ว และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 236 (9) บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจดำเนินการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติได้ โดยมีความในวรรคสองและวรรคสามให้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจแต่งตั้งบุคคล คณะบุคคล หรือผู้แทนองค์การเอกชนให้ดำเนินการเพื่อประโยชน์แห่งการปฏิบัติหน้าที่การสืบสวนสอบสวนเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดได้ การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งออกคำสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 334/2551 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนเพื่อแต่งตั้งจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 เป็นกรรมการไต่สวนเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานประกอบ การพิจารณาก่อนดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วรรคสาม จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 จึงมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะทำการไต่สวน แสวงหา และรวบรวมพยานหลักฐาน จำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 มีฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่” สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 และตาม พ.ร.ฎ.กำหนดหน่วยงานของรัฐตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 พ.ศ.2540 และการกระทำที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 กระทำละเมิดต่อโจทก์นั้น แม้หากเป็นความจริงก็เป็นการฟ้องกล่าวหาจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งเข้าเกณฑ์ตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติให้โจทก์ต้องฟ้องหน่วยงานคือ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งโดยตรง จะฟ้องจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 ซึ่งเป็น “เจ้าหน้าที่” ให้รับผิดเป็นการส่วนตัวไม่ได้
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งเก้าร่วมกันชำระเงิน 2,000,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
ศาลชั้นต้นตรวจคำฟ้องแล้ว เห็นว่า จำเลยที่ 1 เป็นองค์กรอิสระที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีบัญญัติไว้ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยเฉพาะเจาะจง แต่เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในรูปของคณะกรรมการ ไม่ได้มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย ดังนั้น โจทก์จึงฟ้องคณะกรรมการการเลือกตั้งให้รับผิดหาได้ไม่ ต้องฟ้องกรรมการหรือสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งมีฐานะเป็นบุคคลหรือนิติบุคคล ส่วนจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ซึ่งเป็นประธานกรรมการการเลือกตั้งและกรรมการการเลือกตั้งนั้น โจทก์ฟ้องว่ากระทำละเมิดต่อโจทก์ไม่ว่าจะเป็นการไขข่าวหรือรับฟังข้อเท็จจริงทางการไต่สวนของคณะกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงที่จำเลยที่ 1 แต่งตั้งขึ้นโดยคลาดเคลื่อนหรือเหตุใดตามฟ้องโจทก์ก็ตาม ก็เป็นการฟ้องกล่าวหาว่ากระทำละเมิดต่อโจทก์ในตำแหน่งหน้าที่ของกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งต้องตกอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ซึ่งโจทก์จะฟ้องให้กรรมการรับผิดเป็นการส่วนตัวไม่ได้ ต้องฟ้องหน่วยงานที่กรรมการนั้นสังกัดตามมาตรา 5 ส่วนเรื่องที่จะฟ้องสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือกระทรวงการคลังให้รับผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ก็เป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาว่ากรรมการการเลือกตั้งอยู่ในความหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สังกัดหน่วยงานนั้นหรือไม่ ถ้าไม่ใช่ก็ต้องฟ้องกระทรวงการคลังให้รับผิดตามมาตรา 5 วรรคสอง และสำหรับจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้งขึ้นเพื่อไต่สวนเรื่องที่โจทก์ถูกร้องเรียนนั้น แม้ตามคำฟ้องของโจทก์จะได้กล่าวอ้างว่าแต่งตั้งขึ้นโดยไม่มีอำนาจ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การไต่สวนข้อเท็จจริงจึงไม่ชอบ ถือเป็นการละเมิดต่อโจทก์นั้น ก็เป็นการกล่าวอ้างจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ในเรื่องที่ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่ จึงต้องตกอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ด้วยเช่นเดียวกัน ดังนั้น โจทก์จึงฟ้องให้จำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 รับผิดเป็นการส่วนตัวหาได้ไม่ เมื่อโจทก์ไม่ได้ฟ้องสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือกระทรวงการคลังเป็นจำเลยมาด้วย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งเก้าได้ จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้องโจทก์ คืนค่าขึ้นศาลให้โจทก์ทั้งหมด
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 มาตรา 30 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้มีสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีประธานกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดและมาตรา 21 บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลทั้งในทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางปกครอง โดยให้ถือว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและกฎหมายอื่นในกรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งจะต้องดำเนินคดีในศาล คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจมอบหมายให้กรรมการการเลือกตั้งคนใดคนหนึ่ง เลขาธิการ พนักงานของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง พนักงานอัยการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการแทนได้ จากบทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 แสดงออกในรูปของคณะกรรมการ ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล อาจเป็นคู่ความได้ในกรณีกฎหมายบัญญัติให้ผู้ที่ถูกโต้แย้งจากคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 ฟ้องคดีต่อศาลได้ เพื่อขอให้ศาลเพิกถอนคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 แต่ในคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ 1 ข้อหาละเมิดและให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จำเลยที่ 1 ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล จึงไม่อาจบังคับจำเลยที่ 1 ตามคำขอของโจทก์ได้ ในส่วนของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ซึ่งเป็นกรรมการการเลือกตั้งมีความเห็นในฝ่ายเสียงข้างมากว่า สมาชิกภาพของโจทก์สิ้นสุดลงตามความในมาตรา 119 (5) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และให้ส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภาเพื่อส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของโจทก์ เป็นการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 91 มาตรา 236 (5) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย คณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 มาตรา 8 และมาตรา 10 (10) (11) และตามคำฟ้องและเอกสารท้ายคำฟ้องของโจทก์ โดยสรุปแล้วเป็นเรื่องที่มีผู้ร้องยื่นคำร้องต่อประธานกรรมการการเลือกตั้งว่าโจทก์ถือครองหุ้นในลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 265 (2) และ (4) ทำให้สมาชิกภาพของโจทก์สิ้นสุดลง จำเลยที่ 1 รับคำร้องแล้วมีคำสั่งแต่งตั้งจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 เป็นกรรมการไต่สวน มีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนข้อเท็จจริงเรื่องนี้ เมื่อคณะกรรมการไต่สวนเสร็จแล้วมีความเห็นและส่งเรื่องให้จำเลยที่ 1 มีคำวินิจฉัย จำเลยที่ 1 มีคำวินิจฉัยสั่งการที่ 1454/2552 ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2552 ให้ส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภาเพื่อส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของโจทก์สิ้นสุดลงหรือไม่ โดยโจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะกรรมการการเลือกตั้ง กระทำการพิจารณาโดยรับฟังข้อเท็จจริงที่ได้จากกระบวนการไต่สวนที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 มาใช้ในการวินิจฉัยลงความเห็นและวินิจฉัยว่าโจทก์ถือหุ้นบริษัทไทยคม จำกัด (มหาชน) ที่ดำเนินกิจการดาวเทียมหรือโทรคมนาคมซึ่งต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญและร่วมกันมีมติว่าโจทก์สิ้นสุดสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นความเท็จและมีการให้สัมภาษณ์หรือไขข่าวที่เป็นเท็จให้แพร่หลายต่อสื่อมวลชนอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ โดยมีการบรรยายฟ้องถึงรายละเอียดที่แสดงว่าจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 กระทำโดยไม่มีอำนาจบ้าง กระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายบ้าง ความเห็นของโจทก์อาจแตกต่างจากความเห็นของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 แต่โดยรวมแล้วการกระทำของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ที่บรรยายมาในคำฟ้อง ถ้าหากเป็นการละเมิดตามที่โจทก์ฟ้องจริง ก็เป็นการกระทำละเมิดที่ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่และมีพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 พ.ศ.2540 กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานของรัฐและพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 มาตรา 4 ให้บทนิยามคำว่า “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างหรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นผู้กำกับดูแลสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐจึงเป็นเจ้าหน้าที่ในความหมายดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ได้กระทำละเมิดตามที่โจทก์ฟ้องกล่าวอ้างว่าเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 สังกัดอยู่ต้องรับผิดต่อโจทก์ซึ่งเป็นผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้โจทก์ซึ่งเป็นผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐได้โดยตรง แต่จะฟ้องจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ไม่ได้ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง โจทก์จึงฟ้องจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ไม่ได้ ในส่วนของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ทั้งในฐานะส่วนตัวและในฐานะคณะกรรมการไต่สวน แต่ไม่ได้รับคำสั่งแต่งตั้งโดยชอบด้วยกฎหมายจากจำเลยที่ 1 ให้กระทำการไต่สวนเรื่องเกี่ยวกับโจทก์ จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 จึงไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะไต่สวนข้อเท็จจริงเรื่องนี้ มีการแจ้งข้อกล่าวหาให้โจทก์ทราบไม่ถูกต้อง และไม่ให้โอกาสโจทก์ชี้แจงข้อเท็จจริง จึงเป็นการละเมิดต่อโจทก์ แต่กลับปรากฏว่าสำเนาคำวินิจฉัยสั่งการคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 1454/2552 ลงวันที่ 18 มิถุนายน 2552 เรื่อง สมาชิกวุฒิสภากระทำการอันต้องห้ามเป็นเหตุให้สมาชิกภาพสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเอกสารท้ายคำฟ้องระบุว่า นายเรืองไกร ได้ยื่นคำร้องต่อประธานกรรมการการเลือกตั้งว่า โจทก์ถือครองหุ้นในลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญและในคำฟ้องโจทก์หน้า 14 มีการบรรยายฟ้องไว้ด้วย แสดงว่ามีการร้องเรียนเรื่องของโจทก์ไว้จริง ดังนั้นการกระทำของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ตามที่โจทก์ฟ้องก็เป็นการกระทำละเมิดที่ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเช่นเดียวกับจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ดังที่วินิจฉัยข้างต้น ในกรณีนี้โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ไม่ได้เช่นเดียวกัน พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมในศาลชั้นต้นและศาลชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า โจทก์ฎีกาคัดค้านคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ในประเด็นแรกว่า คณะกรรมการการเลือกตั้ง จำเลยที่ 1 เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีหน้าที่เฉพาะตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 229 ถึงมาตรา 241 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง จึงมีสภาพเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นโดยผลของกฎหมายนั้น เห็นว่า ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 65 นิติบุคคลจะมีขึ้นได้ก็แต่ด้วยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นเท่านั้น ดังนั้น คณะบุคคลหรือหน่วยงานใด หากไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายรับรองสถานะว่ามีฐานะเป็นนิติบุคคล ย่อมไม่อาจมีสภาพเป็นนิติบุคคลได้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กร อยู่ในหมวดที่ 2 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมาตรา 30 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้มีสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีประธานกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด” ส่วนบทบัญญัติในหมวด 1 คณะกรรมการการเลือกตั้ง หาได้มีบทมาตราใดบัญญัติรับรองให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีฐานะเป็นนิติบุคคลไม่
ประเด็นที่โจทก์ฎีกาโต้แย้งว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งจำเลยที่ 1 มิใช่เป็น “เจ้าหน้าที่” สังกัดคณะกรรมการการเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 นั้น เห็นว่า ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามความหมายของ “เจ้าหน้าที่” ว่า หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างหรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด ซึ่งเมื่อพิจารณาประกอบพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 พ.ศ.2540 ที่กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานของรัฐด้วย ดังนั้นจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 10 (1) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 ในอันที่จะควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้ง หรือสนับสนุนการสรรหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น แล้วแต่กรณี รวมทั้งการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม กับมีอำนาจหน้าที่วางระเบียบและดำเนินการหรือสั่งการเพื่อกำกับดูแลกิจการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 10 (2) ถึง (17) และมีอำนาจหน้าที่อื่น ๆ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 11 ถึงมาตรา 25 แล้ว ย่อมถือได้ว่า จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 เป็น “เจ้าหน้าที่” ของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐตามบทนิยามความหมายในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 แล้ว แม้ตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง จะบัญญัติให้ประธานกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งก็ตาม แต่ความในมาตรา 30 วรรคหนึ่ง นั้นเองก็บัญญัติให้สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการการเลือกตั้ง อีกทั้งตามมาตรา 8 ก็กำหนดหลักเกณฑ์ในการลงมติในการประชุมของคณะกรรมการการเลือกตั้งว่า ให้ใช้คะแนนเสียงข้างมาก และให้กรรมการการเลือกตั้งคนหนึ่งมีหนึ่งเสียงในการลงคะแนนเท่ากับประธานกรรมการการเลือกตั้งด้วย ดังนั้น การตีความว่ากรรมการการเลือกตั้งเป็น “เจ้าหน้าที่” สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง จึงหามีผลกระทบต่อความเป็นอิสระในการประชุมลงมติของคณะกรรมการการเลือกตั้ง อันจักส่งผลให้การดำเนินการต่าง ๆ ของคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่สามารถดำเนินไปด้วยความสุจริตและเที่ยงธรรมดังที่โจทก์กล่าวอ้างในฎีกาแต่อย่างใด
ที่โจทก์ฎีกาคัดค้านคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ในประเด็นต่อมาว่า การกระทำของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ตามที่โจทก์ฟ้องมิใช่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายรับรองและให้มีอำนาจกระทำได้ จึงมิใช่เป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่อันจะได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 นั้น ในข้อนี้โจทก์ได้ฎีกาโดยหยิบยกประเด็นต่าง ๆ ขึ้นกล่าวอ้างถึงการปฏิบัตินอกอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 มากมายหลายประการ แต่เห็นสมควรวินิจฉัยประเด็นตามฎีกาของโจทก์เรียงตามลำดับใหม่ โดยประเด็นแรก ที่โจทก์ฎีกาคัดค้านว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อสืบสวนสอบสวนถึงเหตุสิ้นสุดสมาชิกภาพของโจทก์ เป็นการปฏิบัตินอกหน้าที่นั้น เห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 91 วรรคสาม บัญญัติว่า “ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่าสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาคนใดคนหนึ่งมีเหตุสิ้นสุดลงตามวรรคหนึ่ง ให้ส่งเรื่องไปยังประธานแห่งสภาที่ผู้นั้นเป็นสมาชิกและให้ประธานแห่งสภานั้นส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง” และตามมาตรา 236 (9) บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจดำเนินการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติได้ โดยมีความในวรรคสองและวรรคสามให้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจแต่งตั้งบุคคล คณะบุคคล หรือผู้แทนองค์การเอกชนให้ดำเนินการเพื่อประโยชน์แห่งการปฏิบัติหน้าที่การสืบสวนสอบสวนเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดได้ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องอ้างว่าเหตุสิ้นสุดสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภาของโจทก์มีเหตุจากการที่โจทก์ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ อันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนซึ่งต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 265 (2) และมีผลทำให้คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภา เพื่อส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภาของโจทก์สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วรรคหนึ่ง ประกอบวรรคสามได้ แต่การส่งเรื่องไปยังประธานวุฒิสภาเพื่อให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยนั้น จำเป็นที่จะต้องมีการแสวงหาข้อเท็จจริงและสืบสวนสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อตรวจสอบก่อนว่า มูลเหตุที่อ้างว่าสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภาของโจทก์สิ้นสุดลงโดยโจทก์ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนนั้น มีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะพิสูจน์ข้อเท็จจริงต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ดังนั้น การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งออกคำสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 334/2551 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวน เพื่อแต่งตั้งจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 เป็นกรรมการไต่สวนเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานประกอบการพิจารณาก่อนดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วรรคสาม จึงเป็นการปฏิบัติการตามหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งโดยชอบด้วยกฎหมายข้างต้นแล้ว หาใช่เป็นการดำเนินการนอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายไม่ และหาใช่ว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วรรคสาม จะบัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่เพียงส่งเรื่องไปยังประธานแห่งสภาที่ผู้นั้นเป็นสมาชิกเท่านั้น ดังที่โจทก์กล่าวอ้างในฎีกาไม่ ที่โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดฯ เป็นระเบียบที่ใช้เกี่ยวกับการเลือกตั้ง ทั้งไม่เกี่ยวกับบทบัญญัติมาตรา 91 ของรัฐธรรมนูญ ทำให้จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 ไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะทำการไต่สวนข้อเท็จจริง รวบรวมพยานหลักฐานเกี่ยวกับโจทก์และลงความเห็นเพื่อเสนอจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ว่าโจทก์สิ้นสุดสมาชิกภาพวุฒิสภา นั้น เห็นว่า ตามคำสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 334/2551 เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนเอกสารท้ายฟ้อง มีข้อความระบุไว้ชัดแจ้งว่า จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะคณะกรรมการการเลือกตั้งออกคำสั่งแต่งตั้งจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 เป็นคณะกรรมการไต่สวนโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 236 (9) วรรคสอง วรรคสาม ประกอบมาตรา 91 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2550 มาตรา 10 (11) มาตรา 14 และมาตรา 24 กรณีจึงหาใช่เป็นการแต่งตั้งตามระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสืบสวนสอบสวนและการวินิจฉัยชี้ขาดฯ ไม่ หากแต่เป็นคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนเรื่องสมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 ที่ออกโดยอ้างอิงบทกฎหมายที่ให้อำนาจจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจกระทำได้โดยชอบ ดังนั้น จำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 จึงมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จะทำการไต่สวนข้อเท็จจริง แสวงหาและรวบรวมพยานหลักฐานกรณีมีผู้กล่าวหาว่าโจทก์สิ้นสุดสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภา โดยใช้หลักเกณฑ์และวิธีการไต่สวนตามระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสืบสวนสอบสวนและการวินิจฉัยชี้ขาด พ.ศ.2550 โดยอนุโลม ดังที่ระบุไว้ในคำสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 334/2551 ได้ การปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ 5 ถึงที่ 9 จึงเป็นการกระทำโดยมีอำนาจ หาใช่ไม่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ดังที่โจทก์กล่าวอ้างในฎีกาไม่
ที่โจทก์ฎีกาว่า จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 มีอำนาจหน้าที่เพียงควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งเท่านั้น มิได้มีหน้าที่ไขข่าวในเรื่องการถือหุ้นของสมาชิกสภาผู้แทนหรือสมาชิกวุฒิสภา จึงเป็นการกระทำที่ต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญนั้น เห็นว่า เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 91 วรรคสาม ประกอบวรรคหนึ่ง กำหนดอำนาจหน้าที่ให้จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติเกี่ยวกับการส่งเรื่องการขาดสมาชิกภาพสมาชิกวุฒิสภาของโจทก์ อันเนื่องมาจากโจทก์ถูกกล่าวหาว่าถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ อันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนซึ่งต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 265 (2) ไปให้ประธานวุฒิสภาเพื่อส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย จำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมมีอำนาจหน้าที่แสดงความคิดเห็นหรือข้อความใดโดยสุจริต ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติการตามหน้าที่หรือในการแจ้งข่าวด้วยความเป็นธรรมเรื่องการดำเนินการอันเปิดเผยในการประชุม เพื่ออนุวัตรให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ส่วนที่ 10 สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน มาตรา 56 ซึ่งบัญญัติเป็นหลักการว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น…” และมาตรา 58 ที่บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิมีส่วนรวมในกระบวนการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครอง อันมีผลหรืออาจมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของตน” ได้ ดังนั้น การกล่าวหรือไขข่าวแพร่หลายเกี่ยวกับผลการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วรรคหนึ่ง ประกอบวรรคสาม ของจำเลยที่ 2 ถึงที่ 4 ในฐานะคณะกรรมการการเลือกตั้งหาเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญดังที่โจทก์กล่าวอ้างในฎีกาไม่ เมื่อผลแห่งคำวินิจฉัยในประเด็นต่าง ๆ ตามฎีกาของโจทก์เป็นดังนี้ กรณีสรุปความได้ว่า จำเลยที่ 1 ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ที่โจทก์จะฟ้องให้รับผิดทางแพ่งฐานละเมิดดังที่โจทก์กล่าวมาในฟ้องได้ ส่วนจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 มีฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่” สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 และตามพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 พ.ศ.2540 และการกระทำที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 กระทำละเมิดต่อโจทก์นั้น แม้หากเป็นความจริงก็เป็นการฟ้องกล่าวหาจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งเข้าเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 มาตรา 5 วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติให้โจทก์ต้องฟ้องหน่วยงานคือ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งโดยตรง จะฟ้องจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 ซึ่งเป็น “เจ้าหน้าที่” ให้รับผิดเป็นการส่วนตัวไม่ได้ ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนตามคำสั่งของศาลชั้นต้น ไม่รับฟ้องโจทก์และมีคำสั่งในเรื่องค่าฤชาธรรมเนียมว่า ค่าฤชาธรรมเนียมในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ให้เป็นพับนั้น ชอบแล้ว ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาของโจทก์ทุกข้อฟังไม่ขึ้น
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมในชั้นฎีกาให้เป็นพับ
