แหล่งที่มา : เนติบัณฑิตยสภา
ย่อสั้น
การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นมีข้อความว่าคู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539มาตรา 3,4,5 และมาตรา 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้อง แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่าการออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ และถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้
งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีหมายถึงงานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน มิใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติ การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร จึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4(3) ทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรตามมาตรา 4(7) แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4(3) และ (7) จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 เมื่อจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งก่อน จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา 50
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งอยู่กินฉันสามีภริยากับนางสาวรสริน ชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค โจทก์ประกอบอาชีพโดยทำธุรกิจชอบด้วยกฎหมายอยู่ที่เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี จำเลยทั้งสามร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์โดยจำเลยที่ 2 และที่ 3 ทำรายงานเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่าโจทก์มีพฤติการณ์กระทำผิดเข้าลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 และจำเลยที่ 1 ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์และบุคคลอื่นรวม 34 คน เข้ามาในราชอาณาจักร อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มิได้เป็นไปโดยสุจริต ปราศจากพยานหลักฐานสนับสนุนเป็นการฟังข้อเท็จจริงฝ่ายเดียว โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ทั้งเป็นคำสั่งที่ไม่มีเหตุผลครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด อันเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 30 และมาตรา 37 ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโจทก์
จำเลยทั้งสามให้การว่า การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 กระทำไปโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แล้ว กล่าวคือสำนักงานตำรวจแห่งชาติมีคำสั่งให้เจ้าพนักงานตำรวจทุกหน่วยงานรายงานข้อมูลของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์ต้องห้ามตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 12 เสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาพฤติการณ์ของคนต่างด้าวที่มีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งจัดตั้งขึ้นตามคำสั่งของสำนักงานตำรวจแห่งชาติคณะกรรมการชุดดังกล่าวได้รับรายงานพฤติการณ์ของโจทก์มาตามลำดับชั้นและพิจารณาแล้ว เห็นว่า โจทก์มีพฤติการณ์ค้ายาเสพติดให้โทษและส่งหญิงไปค้าประเวณี จำเลยที่ 2 และที่ 3 จึงทำบันทึกเสนอต่อกระทรวงมหาดไทย จำเลยที่ 1 จึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 คำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งในงานด้านนโยบายโดยตรง ไม่อยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จำเลยทั้งสามกระทำการโดยสุจริตตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างพิจารณา หลังจากโจทก์อ้างตนเองเป็นพยานเบิกความจบแล้วคู่ความทั้งสองฝ่ายร่วมกันแถลงรับข้อเท็จจริงตามคำฟ้องแล้วขอให้ศาลวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า คำสั่งของจำเลยที่ 1 ซึ่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายไม่ติดใจสืบพยานต่อไป
ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองฝ่ายให้เป็นพับ
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองตรวจสำนวนประชุมปรึกษาแล้วข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้เถียงกันรับฟังได้ว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมันซึ่งได้รับอนุญาตให้เดินทางเข้ามาพำนักอยู่ที่เมืองพัทยาจังหวัดชลบุรี และอยู่กินร่วมกันฉันสามีภริยากับนางสาวรสรินชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค วันที่ 21 พฤศจิกายน2539 กรมตำรวจมีคำสั่งที่ 927/2539 แต่งตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นพิจารณาตรวจสอบประวัติของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ เพื่อประกาศเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร คณะกรรมการชุดดังกล่าวอาศัยข้อมูลที่ได้จากการสืบสวนมีมติว่ากลุ่มคนต่างด้าว 34 คน ซึ่งรวมทั้งโจทก์ด้วยมีพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ และมีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 12 จำเลยที่ 2 จึงรายงานให้อธิบดีกรมตำรวจทราบ จำเลยที่ 3 ซึ่งดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมตำรวจในขณะนั้นทำบันทึกเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่า โจทก์กับบุคคลต่างด้าวทั้ง 34 คน เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรจำเลยที่ 1 จึงออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์กับคนต่างด้าวรวม 34 คนเข้ามาในราชอาณาจักร โดยจำเลยทั้งสามมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อน คงมีปัญหามาสู่ศาลฎีกาในข้อแรกว่าการที่โจทก์กับจำเลยทั้งสามร่วมกันแถลงต่อศาลชั้นต้นว่า ประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ 1ออกคำสั่งดังกล่าวจักต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่มีผลเป็นการสละประเด็นข้อกล่าวหาที่โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งสามมิได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยมาหรือไม่ เห็นว่า การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ หาใช่เพียงแต่ควบคุมการพิจารณาและปล่อยให้คู่ความคอยระวังรักษาผลประโยชน์ของตนดังเช่นคดีแพ่งไม่ ดังนั้น แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นฉบับลงวันที่ 26 เมษายน 2542 มีข้อความว่าคู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้องก็ตาม แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่าการออกคำสั่งที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ และถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า ที่ศาลอุทธรณ์ไม่รับวินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ในข้อนี้จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา อย่างไรก็ตามเมื่อคดีขึ้นมาสู่การพิจารณาของศาลฎีกาแล้วศาลฎีกาเห็นสมควรวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวไปเสียทีเดียวโดยไม่ย้อนสำนวนไปให้ศาลอุทธรณ์พิจารณา ในเบื้องต้นเห็นสมควรวินิจฉัยเสียก่อนว่าการที่จำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรเป็นงานทางนโยบายโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539 ตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยหรือไม่ เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า “พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่… (3) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง” ส่วนงานใดเป็นงานทางนโยบายโดยตรงนั้นแม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 หมวด 5 อันว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมาตรา 71 ถึงมาตรา 89 ซึ่งเป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนแนวทางที่คณะรัฐมนตรีต้องแถลงชี้แจงนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินต่อรัฐสภาแล้วย่อมเห็นได้ว่า งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคือ งานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติไม่เมื่อเป็นเช่นนี้การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ใช้อำนาจที่ตนมีอยู่ตามมาตรา 16 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักรจึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 มาตรา 4(3) ดังที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉัย อีกทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศ ตามมาตรา 4(7) ตามคำแก้ฎีกาของจำเลยทั้งสาม แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4(3) และ (7) ของพระราชบัญญัติดังกล่าว และต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 ที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน”เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า จำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่689/2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงก่อนและไม่ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าว การพิจารณาและออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนเสียได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 50 ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น
พิพากษากลับ ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสามศาลให้เป็นพับ
