แหล่งที่มา : เนติบัณฑิตยสภา
ย่อสั้น
ผู้ร้องยื่นคำร้องในฐานะส่วนตัวและในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาลขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการเพราะไปอุปสมบทเป็นภิกษุ ซึ่งต้องถือว่าประชาชนทุกคนในเขตพื้นที่เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการสุขาภิบาลที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไป หากกรรมการสุขาภิบาลพ้นจากตำแหน่งแล้ว แต่ยังคงปฏิบัติหน้าที่อยู่อาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนรวมประชาชนคนใดคนหนึ่งย่อมมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้ดำเนินการเพื่อบำบัดความเสียหาย ส่วนประธานกรรมการสุขาภิบาลก็เป็นผู้รับผิดชอบควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของกรรมการสุขาภิบาลทุกคนตามกฎหมาย เมื่อกรรมการสุขาภิบาลคนใดคนหนึ่งพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว แต่ยังคงมาปฏิบัติหน้าที่ประธานกรรมการสุขาภิบาลย่อมมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้มีคำสั่งเกี่ยวกับกรรมการผู้นั้นแทนสุขาภิบาลได้ทั้งสองฐานะ
พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาลพ.ศ. 2542 ที่ออกมาใช้บังคับในภายหลัง มิได้เปลี่ยนแปลงองค์กรเพียงแต่เปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรซึ่งเป็นนิติบุคคลให้สูงขึ้น มีความรับผิดชอบเพิ่มมากขึ้น และตัวบุคคลผู้บริหารงานขององค์กรก็มิได้เปลี่ยนยังคงใช้ชุดเดิมอยู่ เพียงแต่เปลี่ยนแปลงฐานะเป็นสมาชิกสภาเทศบาลไปจนกว่าจะครบวาระโดยผลของกฎหมาย ซึ่งจะเป็นสมาชิกสภาเทศบาลได้หรือไม่ก็ต้องพิจารณาว่า ในขณะที่กฎหมายใหม่ใช้บังคับ บุคคลผู้นั้นยังเป็นกรรมการสุขาภิบาลอยู่หรือไม่ จึงไม่จำเป็นที่ผู้ร้องจะต้องขอแก้ไขเพิ่มเติมคำร้องเกี่ยวกับฐานะของผู้ร้อง
พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10 บัญญัติว่า กรรมการสุขาภิบาลพ้นจากตำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามสำหรับผู้สมัครรับเลือกตั้งตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล และตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. 2482 มาตรา 21บัญญัติลักษณะของบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งไว้คือเป็นบุคคลผู้มีลักษณะต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้งตามมาตรา 18(1)(2)(3) หรือ (5) และมาตรา 18 บัญญัติว่า บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้ง เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง คือเป็นภิกษุ สามเณร นักพรตหรือนักบวช เมื่อกฎหมายบัญญัติไว้เป็นลักษณะต้องห้ามที่มีไม่ได้แล้วผู้คัดค้านไปอุปสมบททำให้มีลักษณะดังกล่าวขึ้นมา ผู้คัดค้านก็ต้องพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลไปทันทีที่การอุปสมบทสำเร็จบริบูรณ์เป็นต้นไป กฎหมายมิได้บัญญัติว่าการมีลักษณะต้องห้ามจะต้องมีอย่างถาวรจึงจะพ้นจากตำแหน่งจึงไม่จำต้องพิจารณาถึงระยะเวลาในการอุปสมบทนานเพียงใด ทั้งไม่มีกฎหมายอนุญาตให้กรรมการสุขาภิบาลอุปสมบทได้ กรณีไม่อาจนำพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 มาใช้เทียบเคียงได้และไม่จำต้องวินิจฉัยว่าผู้คัดค้านอุปสมบทโดยได้รับความยินยอมหรือการอุปสมบทของผู้คัดค้านทำให้สุขาภิบาลช่องแคเสียหายหรือไม่
ย่อยาว
ผู้ร้องยื่นคำร้องและแก้ไขคำร้องว่า ผู้ร้องเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาลช่องแค อำเภอตาคลี จังหวัดนครสวรรค์ ผู้คัดค้านเป็นกรรมการสุขาภิบาลดังกล่าวโดยได้รับการเลือกตั้ง เมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2541 ต่อมาวันที่ 5 มกราคม 2542 ผู้คัดค้านได้อุปสมบทที่วัดพุช้างล้วง ตำบลห้วยหอม อำเภอตาคลี จังหวัดนครสวรรค์ ทำให้ผู้คัดค้านต้องพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาล ตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10(4) แต่ผู้คัดค้านยังคงปฏิบัติหน้าที่กรรมการสุขาภิบาลช่องแคโดยไม่มีอำนาจทำให้เกิดความเสียหายต่อผู้ร้องและประชาชน ขอให้มีคำสั่งให้ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแค
ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านและแก้ไขคำคัดค้านว่า ผู้ร้องไม่ใช่ผู้เสียหายเพราะยื่นคำร้องในฐานะส่วนตัวไม่ได้ทำในนามสุขาภิบาลผู้ร้อง กรรมการสุขาภิบาลและประชาชนไม่ได้รับความเสียหาย และไม่ปรากฏว่าเสียหายอย่างไร หลังจากลาสิกขาแล้ว ผู้ร้องและกรรมการสุขาภิบาลยังยินยอมให้ผู้คัดค้านเข้าประชุม และมอบหมายงานให้ผู้คัดค้านกระทำในกิจการของสุขาภิบาล โดยไม่มีการโต้แย้งหรือคัดค้าน การอุปสมบทตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10(4) ต้องเป็นการอุปสมบทเป็นเวลานานจนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ และทำให้กิจการของสุขาภิบาลเสียหายโดยตรง แต่ผู้คัดค้านอุปสมบทในระยะสั้น บทบัญญัติดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 29 และมาตรา 38ผู้ร้องยื่นคำร้องเพื่อกลั่นแกล้งผู้คัดค้าน เนื่องจากผู้คัดค้านขัดขวางการที่ผู้ร้องนำพรรคพวกมาแสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10(4) ถูกยกเลิกแล้วโดยพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ผู้ร้องจึงไม่ใช่ผู้มีส่วนได้เสียอีกต่อไป ผู้คัดค้านไม่อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10(4) เพราะพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 ประกาศใช้ก่อนที่ศาลจะมีคำวินิจฉัยชี้ขาดคดี ขอให้ยกคำร้อง
ก่อนศาลชั้นต้นไต่สวน ผู้คัดค้านขอให้ส่งความเห็นของผู้คัดค้านให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลชั้นต้นส่งให้ตามขอ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10(4) ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 และมาตรา 38
ในวันนัดไต่สวน คู่ความแถลงยอมรับข้อเท็จจริงตามคำร้องและคำคัดค้านไม่ติดใจไต่สวนพยานทั้งสองฝ่าย
ศาลชั้นต้นมีคำสั่งให้ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาล ช่องแค นับแต่วันที่ศาลชั้นต้นมีคำสั่ง แต่ไม่กระทบถึงการที่ผู้คัดค้านได้ปฏิบัติหน้าที่ก่อนที่มีการชี้ขาด ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ
ผู้คัดค้านอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 6 พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
ผู้คัดค้านฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “ข้อเท็จจริงรับฟังได้ในเบื้องต้นว่า ผู้คัดค้านเป็นกรรมการสุขาภิบาลช่องแค อำเภอตาคลี จังหวัดนครสวรรค์ตั้งแต่วันที่ 19 กรกฎาคม 2541 ต่อมาวันที่ 5 มกราคม 2542 ผู้คัดค้านได้ไปอุปสมบทเป็นภิกษุที่วัดพุช้างล้วง ตำบลห้วยหอม อำเภอตาคลี จังหวัดนครสวรรค์ เป็นเวลา 7 วัน แล้วกลับมาปฏิบัติหน้าที่เป็นกรรมการสุขาภิบาลช่องแคตามปกติ มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาข้อแรกของผู้คัดค้านว่า ผู้ร้องมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้มีคำสั่งว่าผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแคไปแล้วหรือไม่ ที่ผู้คัดค้านฎีกาว่า ผู้ร้องไม่ใช่ผู้เสียหายไม่มีส่วนได้เสีย ไม่มีอำนาจยื่นคำร้องนั้น ปรากฏว่าผู้ร้องระบุไว้ในคำร้องที่แก้ไขเพิ่มเติมว่ายื่นคำร้องในฐานะส่วนตัวและในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาลช่องแค เห็นว่า ที่ผู้ร้องระบุว่าในฐานะส่วนตัวคือในฐานะประชาชนในเขตสุขาภิบาลดังกล่าวซึ่งเป็นผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งกรรมการสุขาภิบาลส่วนที่ระบุว่าในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาลช่องแคนั้น ก็เนื่องจากผู้ร้องดำรงตำแหน่งดังกล่าวอยู่ด้วย ซึ่งต้องถือว่าประชาชนทุกคนในเขตพื้นที่นี้เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการสุขาภิบาลที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไป หากกรรมการสุขาภิบาลพ้นจากตำแหน่งแล้ว แต่ยังคงปฏิบัติหน้าที่อยู่อาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนรวม ประชาชนคนใดคนหนึ่งย่อมมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้ดำเนินการเพื่อบำบัดความเสียหาย ส่วนประธานกรรมการสุขาภิบาลนั้นก็เป็นผู้รับผิดชอบควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของกรรมการสุขาภิบาลทุกคนตามกฎหมาย เมื่อกรรมการสุขาภิบาลคนใดคนหนึ่งพ้นจากตำแหน่งไปแล้ว แต่ยังคงมาปฏิบัติหน้าที่ ประธานกรรมการสุขาภิบาลย่อมมีอำนาจยื่นคำร้องต่อศาลให้มีคำสั่งเกี่ยวกับกรรมการผู้นั้นแทนสุขาภิบาลได้ เพราะเป็นผู้รับผิดชอบอยู่โดยตรง ผู้ร้องจึงมีอำนาจยื่นคำร้องเป็นคดีนี้ได้ทั้งสองฐานะส่วนที่ผู้คัดค้านฎีกาต่อไปในเรื่องเดียวกันนี้ว่า เมื่อพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 ถูกยกเลิกไปหลังจากผู้ร้องยื่นคำร้องแล้วผู้ร้องจะต้องแก้ไขเพิ่มเติมคำร้องให้ตรงกับสถานะของผู้คัดค้านที่เปลี่ยนไปเป็นสมาชิกสภาเทศบาลช่องแค เมื่อไม่แก้ไขเพิ่มเติมคำร้องของผู้ร้องย่อมตกไป ทำให้คำสั่งให้ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแคไม่มีผลบังคับแก่ผู้คัดค้านนั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 ที่ออกมาใช้บังคับในภายหลังมิได้เปลี่ยนแปลงองค์กร เพียงแต่เปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรซึ่งเป็นนิติบุคคลให้สูงขึ้น มีความรับผิดชอบเพิ่มมากขึ้น และตัวบุคคลผู้บริหารงานขององค์กรก็มิได้เปลี่ยนยังคงใช้ชุดเดิมอยู่ เพียงแต่เปลี่ยนแปลงฐานะเป็นสมาชิกสภาเทศบาลไปจนกว่าจะครบวาระโดยผลของกฎหมาย ซึ่งจะเป็นสมาชิกสภาเทศบาลได้หรือไม่ก็ต้องพิจารณาว่า ในขณะที่กฎหมายใหม่ใช้บังคับ บุคคลผู้นั้นยังเป็นกรรมการสุขาภิบาลอยู่หรือไม่จึงไม่จำเป็นที่ผู้ร้องจะต้องขอแก้ไขเพิ่มเติมคำร้อง ฎีกาข้อแรกของผู้คัดค้านฟังไม่ขึ้น
มีปัญหาต้องวินิจฉัยต่อไปตามฎีกาข้อที่สองของผู้คัดค้านว่าที่ศาลอุทธรณ์ภาค 6 วินิจฉัยว่า ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแคตั้งแต่อุปสมบทเป็นภิกษุแล้วชอบหรือไม่ ที่ผู้คัดค้านฎีกาว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายเป็นการห้ามบุคคลที่เป็นภิกษุมาสมัครรับเลือกตั้งเป็นกรรมการสุขาภิบาล มิได้ห้ามกรรมการสุขาภิบาลไปอุปสมบทและผู้คัดค้านไปอุปสมบทเพียงไม่กี่วัน ทั้งได้รับความยินยอมจากกรรมการสุขาภิบาลแล้วนั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 มาตรา 10บัญญัติไว้ชัดเจนว่ากรรมการสุขาภิบาล… พ้นจากตำแหน่งเมื่อ…(4) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามสำหรับผู้สมัครรับเลือกตั้งตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล และตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. 2482 มาตรา 21บัญญัติลักษณะของบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งไว้คือ…(8) เป็นบุคคลผู้มีลักษณะต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้งตามมาตรา 18(1)(2)(3)หรือ (5) และมาตรา 18 บัญญัติว่า บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้งเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้งคือ… (3) เป็นภิกษุ สามเณร นักพรตหรือนักบวช เมื่อกฎหมายบัญญัติไว้ชัดเจนว่าเป็นลักษณะต้องห้ามที่มีไม่ได้แล้วผู้คัดค้านไปอุปสมบททำให้มีลักษณะดังกล่าวขึ้นมา ผู้คัดค้านก็ต้องพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลไปทันทีที่การอุปสมบทของผู้คัดค้านสำเร็จบริบูรณ์คือตั้งแต่วันที่ 5 มกราคม 2542 อันเป็นวันที่ผู้คัดค้านไปอุปสมบทที่วัดพุช้างล้วงเป็นต้นไป กฎหมายมิได้บัญญัติว่าการมีลักษณะต้องห้ามจะต้องมีอย่างถาวรจึงจะพ้นจากตำแหน่ง จึงไม่จำต้องพิจารณาถึงระยะเวลาในการอุปสมบทเป็นภิกษุของผู้คัดค้านว่าอุปสมบทอยู่นานหรือไม่ เพียงใด ทั้งไม่มีกฎหมายอนุญาตให้กรรมการสุขาภิบาลลาอุปสมบทได้แต่อย่างใด กรณีไม่อาจนำระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535มาใช้เทียบเคียงได้ดังที่ผู้คัดค้านฎีกา และไม่จำต้องวินิจฉัยว่าผู้คัดค้านอุปสมบทโดยได้รับความยินยอมหรือไม่ทั้งไม่ต้องพิจารณาว่าการอุปสมบทของผู้คัดค้านทำให้สุขาภิบาลช่องแคเสียหายหรือไม่ ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 6พิพากษามานั้นชอบแล้ว ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาของผู้คัดค้านฟังไม่ขึ้นทุกข้อ
อนึ่ง การที่ผู้คัดค้านไปอุปสมบท ผู้คัดค้านย่อมพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลไปทันทีที่อุปสมบทตามที่วินิจฉัยไว้ข้างต้น การที่ศาลชั้นต้นมีคำสั่งให้ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแคนับแต่วันที่ศาลชั้นต้นมีคำสั่งจึงเป็นการไม่ชอบ ศาลอุทธรณ์ภาค 6 มิได้แก้ไข แม้ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกาก็เห็นสมควรแก้ไขให้ถูกต้อง”
พิพากษาแก้เป็นว่า ผู้คัดค้านพ้นจากตำแหน่งกรรมการสุขาภิบาลช่องแคตั้งแต่วันที่ 5 มกราคม 2542 นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 6 ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
