แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น เป็นหลักกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดของรัฐโดยปราศจากความผิด ซึ่งมีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองและเยียวยาความเสียหายให้แก่เอกชนจากการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนเป็นพิเศษ แม้จะเป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายก็ตาม บทบัญญัตินี้จึงให้สิทธิเฉพาะเอกชนเท่านั้นในการฟ้องขอให้รัฐรับผิด เมื่อคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่รัฐฟ้องคดีโดยใช้สิทธิเรียกร้องเอาแก่อดีตข้าราชการของตนในฐานะเอกชนคนหนึ่งซึ่งไม่เข้าหลักเกณฑ์ของคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๘/๒๕๕๙
วันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๙
เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดตลิ่งชันโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ กรมการพัฒนาชุมชน โจทก์ ยื่นฟ้องนายวิรัช ชลายนเดชะ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตลิ่งชัน เป็นคดีหมายเลขดำที่ ม. ๒๑๔/๒๕๕๘ ความว่า เมื่อระหว่างวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๘ ถึงวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยรับราชการในตำแหน่งพัฒนาการอำเภอหันคา สำนักงานพัฒนาชุมชนอำเภอหันคา จังหวัดชัยนาท ระหว่างรับราชการในตำแหน่งดังกล่าว จำเลยได้กระทำความผิดทางวินัย ต่อมาขณะที่จำเลยดำรงตำแหน่งพัฒนาการอำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี จังหวัดปทุมธานีมีคำสั่งที่ ๑๙๒๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๕๓ ลงโทษตัดเงินเดือนจำเลยร้อยละ ๕ เป็นเวลา ๓ เดือน ตามมาตรา ๘๒ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ จากกรณีการกระทำความผิดวินัยครั้งดำรงตำแหน่งพัฒนาการอำเภอหันคา แต่ อ.ก.พ. กระทรวงมหาดไทยมีมติให้เพิ่มโทษจำเลยเป็นลดเงินเดือนร้อยละ ๔ ขณะที่จำเลยย้ายไปรับราชการที่สำนักงานพัฒนาชุมชนอำเภอไทรน้อย จังหวัดนนทบุรี ซึ่งจังหวัดนนทบุรีออกคำสั่งที่ ๒๔๐๕/๒๕๕๖ เรื่อง การเพิ่มโทษจำเลย ลงวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ โดยยกเลิกคำสั่งจังหวัดปทุมธานีที่ ๑๙๒๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๕๓ และให้ลดเงินเดือนจำเลยจากรับเงินเดือน ๓๖,๐๒๐ บาท เป็นให้รับเงินเดือน ๓๔,๕๘๐ บาท จำเลยมิได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว แต่ยื่นหนังสือขอลาออกจากราชการในวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ และได้รับอนุญาตให้ลาออกจากราชการตั้งแต่วันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๕๖ ต่อมากองคลังตรวจสอบพบว่าจำเลยได้รับเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่ได้รับไปตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๖ เกินสิทธิไปรวม ๕๓,๖๒๙.๖๘ บาท โจทก์มีหนังสือที่ มท ๐๔๐๑.๔/ล ๑๖๙ ลงวันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๗ ถึงจำเลยแจ้งให้จำเลยชำระเงินคืน แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๕๘,๕๒๕.๓๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๕๓,๖๒๙.๖๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระต้นเงินให้เสร็จสิ้นแก่โจทก์
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาบังคับจำเลยคืนเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินกว่าสิทธิที่ตนพึงจะได้รับในขณะรับราชการในสังกัดของโจทก์สืบเนื่องมาจากจำเลยต้องรับผิดในทางวินัยที่มีการเปลี่ยนแปลงโทษจากตัดเงินเดือนจำเลยร้อยละ ๕ เป็นเวลา ๓ เดือน เป็นให้จำเลยรับโทษทางวินัยด้วยการลดเงินเดือนจำเลยลงร้อยละ ๔ คำสั่งลงโทษทางวินัยแก่จำเลยดังกล่าวมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองซึ่งมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงและกระทบต่อสิทธิของบุคคลตามคำนิยามในมาตรา ๕ ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่หลังจากจำเลยทราบคำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าวแล้ว จำเลยมิได้โต้แย้งหรืออุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัยนั้นแต่อย่างใด การพิจารณาที่เกี่ยวเนื่องกับคำสั่งทางปกครองจึงยุติ ทั้งประเด็นปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในคดีนี้ไม่ปรากฏลักษณะหรือเงื่อนไขตาม (๑) ถึง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ทำให้เป็นคดีที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา ประเด็นปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในคดีนี้มีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ต้องพิจารณาว่าโจทก์มีสิทธิเรียกเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิของตนหรือไม่ และจำเลยมีหน้าที่ต้องคืนเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่โจทก์หรือไม่เพียงใด อันเข้าลักษณะลาภมิควรได้และหลักกรรมสิทธิ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่โจทก์จ่ายเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษให้แก่จำเลยในขณะที่จำเลยยังคงรับราชการในตำแหน่งพัฒนาการอำเภอซึ่งเป็นการจ่ายเงินตามพระราชกฤษฎีกา การจ่ายเงินเดือน เงินปี บำเหน็จ บำนาญ และเงินอื่นในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยรับราชการในตำแหน่งพัฒนาการอำเภอหันคา สำนักงานพัฒนาชุมชนอำเภอหันคา จังหวัดชัยนาท กระทำความผิดทางวินัยและกระทรวงมหาดไทยมีมติให้เพิ่มโทษจำเลยจากตัดเงินเดือนร้อยละ ๕ เป็นเวลา ๓ เดือน เป็นลงโทษลดเงินเดือนร้อยละ ๔ ทำให้จำเลยได้รับเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษเกินสิทธิไปตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๖ รวมจำนวน ๕๓,๖๒๙.๓๘ บาท โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานที่เบิกจ่ายเงินให้กับจำเลยได้รับความเสียหาย จึงฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลย ดังนั้น การที่โจทก์มีหนังสือแจ้งให้จำเลยคืนเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่โจทก์อนุมัติและเบิกจ่ายให้แก่จำเลยไปแล้ว จึงเป็นการเพิกถอนคำสั่งอนุมัติและเบิกจ่ายเงินดังกล่าวโดยปริยาย ซึ่งย้อนหลังไปถึงวันที่จำเลยไม่มีสิทธิรับเงินตามมาตรา ๔๙ มาตรา ๕๐ และมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า โจทก์มีสิทธิเรียกเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิของตนเองหรือไม่ และจำเลยมีหน้าที่ต้องคืนเงินแก่โจทก์หรือไม่ เพียงใด ตามนัยมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ ซึ่งการเรียกเงินคืนในกรณีดังกล่าว ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้โดยเฉพาะในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หาใช่เป็นการติดตามเอาทรัพย์คืนตามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่อย่างใด และแม้จำเลยมิได้โต้แย้งหรืออุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัย ซึ่งมีผลทำให้การพิจารณาคำสั่งทางปกครองในส่วนคำสั่งลงโทษยุติลงเท่านั้น แต่ในส่วนการเรียกเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิเป็นการกระทำทางปกครองของโจทก์อีกส่วนหนึ่งเกี่ยวกับการอนุมัติและเบิกจ่ายเงินให้แก่จำเลย ตามพระราชกฤษฎีกา การจ่ายเงินเดือน เงินปี บำเหน็จ บำนาญ และเงินอื่นในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทยมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นอดีตข้าราชการในสังกัดให้คืนเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิในขณะรับราชการในสังกัดของโจทก์พร้อมดอกเบี้ย สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยต้องรับผิดตามคำสั่งลงโทษทางวินัยที่มีการเปลี่ยนแปลงโทษจากตัดเงินเดือนจำเลยร้อยละ ๕ เป็นเวลา ๓ เดือน เป็นลดเงินเดือนจำเลยลงร้อยละ ๔ ทำให้จำเลยได้รับเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษเกินสิทธิไปตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๖ จำเลยจึงต้องคืนเงินที่ได้รับไปเกินสิทธิคืน เห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น เป็นหลักกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดของรัฐโดยปราศจากความผิด ซึ่งมีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองและเยียวยาความเสียหายให้แก่เอกชนจากการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนเป็นพิเศษ แม้จะเป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายก็ตาม บทบัญญัตินี้จึงให้สิทธิเฉพาะเอกชนเท่านั้นในการฟ้องขอให้รัฐรับผิด เมื่อคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเดือนและเงินตอบแทนพิเศษที่จำเลยได้รับไปเกินสิทธิแก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่รัฐฟ้องคดีโดยใช้สิทธิเรียกร้องเอาแก่อดีตข้าราชการของตนในฐานะเอกชนคนหนึ่งซึ่งไม่เข้าหลักเกณฑ์ของคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อตามคำฟ้องของโจทก์ไม่เข้าลักษณะคดีพิพาทประเภทอื่นอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงเป็นเรื่องที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้องใช้สิทธิฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลยต่อศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมการพัฒนาชุมชน โจทก์ นายวิรัช ชลายนเดชะ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ ( ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
