แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทโดยซื้อมาจากนางสาว ป. แต่ถูกเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ออกใบแทนโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้จัดการมรดกของนางสาว ป. และนาง ช. มารดาของนางสาว ป. และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้จัดการมรดกของนาง ช. โดยไม่ตรวจสอบหลักฐานสารบบที่ดิน และไม่ทำการสอบสวนหรือเรียกโจทก์ทั้งสองไปสอบถามก่อน อันเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จากนั้นจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ นำที่ดินพิพาทไปแบ่งแยก และจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่จำเลยอื่นซึ่งเป็นทายาท พร้อมทั้งแบ่งหักที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณะ ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองมีเนื้อที่น้อยลง การกระทำของจำเลยทั้งสิบหกทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่พบหลักฐานการซื้อขายที่ดิน ที่ดินพิพาทยังคงมีชื่อ นางสาว ป. เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์อยู่ การออกใบแทนและการทำนิติกรรมต่าง ๆ ชอบด้วยกฎหมายส่วนจำเลยอื่นให้การทำนองเดียวกันว่า นางสาว ป. ไม่ได้ขายที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง โฉนดที่ดินที่นำมาฟ้องโจทก์ทั้งสองทำขึ้นเอง โดยคดีในส่วนที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันนั้น ทั้งสองศาลมีความเห็นพ้องกันว่าเป็นข้อพิพาททางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
มีปัญหาต้องวินิจฉัยเพียงว่า คดีในส่วนที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองนั้น อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนต่อศาลยุติธรรม โดยมีคำขอให้ศาลเพิกถอนคำขอออกใบแทนโฉนดและใบแทนโฉนดที่ดินพิพาท เพิกถอนคำขอแบ่งแยกที่ดิน การรังวัดและแบ่งแยกโฉนดที่ดิน เพิกถอนการยกที่พิพาทให้เป็นที่สาธารณะและกลับมาใช้โฉนดที่ดินฉบับเดิมที่มีโจทก์ทั้งสองเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ทั้งแปลง เพิกถอนการจดทะเบียนรับโอนมรดก เพิกถอนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยกทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ร่วมกันหรือแทนกันคืนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยก หากไม่สามารถเพิกถอนได้ให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันและแทนกันชดใช้ราคาที่ดินพร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันหรือแทนกันใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งสอง ก็เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง ซึ่งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่จำเลยอื่นโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองหรือไม่
ศาลจำต้องวินิจฉัยว่า นางสาว ป. เจ้าของที่ดินเดิมได้ขายที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ทั้งสองซึ่งจะมีผลให้โจทก์ทั้งสองได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทจริงหรือไม่ หรือที่ดินพิพาทยังคงเป็นมรดกของ นางสาว ป. ที่ตกได้แก่ทายาท อันจะเป็นผลให้ผู้จัดการมรดกมีสิทธิจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นทรัพย์มรดกนั้น ประเด็นพิพาทในคดีนี้จึงล้วนแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวด้วยความสมบูรณ์ของสัญญาซื้อขายซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง สิทธิในทรัพย์สิน การตกทอดแห่งทรัพย์มรดกและการจัดการทรัพย์มรดกตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น การวินิจฉัยการกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์ ทั้งสองกับจำเลยอื่น ซึ่งเป็นข้อพิพาททางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาที่ศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๑/๒๕๕๙
วันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๕๙
เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล
ศาลแพ่งธนบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งธนบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ นายศิราวุธ อังสถาพร ที่ ๑ นางสาวหรือนางบุญพาวรรณเตชะรัตน์ ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย ต่อศาลแพ่งธนบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๑๙๘/๒๕๕๘ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นสามีภริยากันและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๐๘๖๑ ตำบลบางมด อำเภอบางขุนเทียน กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ ไร่ ๓๒ ตารางวา โจทก์ ทั้งสองได้กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวมาจากนางสาวประคอง นกยิ้ม โดยมีค่าตอบแทน จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานราชการ สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยที่ ๒ เป็นผู้จัดการมรดกของนางสาวประคอง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกันเป็นผู้จัดการมรดกของนางเชื้อ นกยิ้ม มารดาของนางสาวประคอง จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๑๖ เป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของนางสาวประคอง เมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๒ ขณะนางสาวประคองยังมีชีวิตอยู่ โจทก์ทั้งสองซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๐๘๖๑ จากนางสาวประคอง ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกันขอออกใบแทนโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๐๘๖๑ โดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้ออกใบแทนโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ตามคำขอและเปลี่ยนเลขที่ดินเป็น ๒๗๐ โดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ กับที่ ๓ ไม่ตรวจสอบหลักฐานในสารบบที่ดินของจำเลยที่ ๑ และเรียกโจทก์ทั้งสองมาสอบถามหรือสอบสวนก่อน จากนั้นด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ กับที่ ๓ ไม่ตรวจสอบสารบบที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของโจทก์ทั้งสองแล้ว ได้จดทะเบียนเปลี่ยนแปลงให้กับจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทไป และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทให้จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๑๖ รับมรดกในฐานะทายาทร่วมกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ แล้วจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ขอแบ่งแยกที่ดินพิพาทออกเป็น ๓ แปลง เมื่อรวมกับแปลงเดิมที่เหลือ คงมีที่ดินทั้งหมด ๔ แปลง และยกที่ดินพิพาทด้านทิศเหนือติดกับถนนสาธารณประโยชน์เนื้อที่ประมาณ ๑๙.๕๐ ตารางวา ให้เป็นทางสาธารณะ พร้อมทั้งขอออกโฉนดที่ดินใหม่เป็นโฉนดเลขที่ ๒๑๗๙๐ ถึง ๒๑๗๙๓ รวม ๔ แปลง เนื้อที่เท่า ๆ กัน จากนั้นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จดทะเบียนแบ่งโอนกรรมสิทธิ์ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ การกระทำของจำเลยทั้งสิบหกทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสิบหกเพิกถอนคำขอออกใบแทนโฉนดและใบแทนโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๐๘๖๑ เลขที่ดิน ๒๗๐ ทั้งหมด เพิกถอนคำขอแบ่งแยกที่ดิน การรังวัดและแบ่งแยกโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๐๘๖๑ เลขที่ดิน ๒๐๔๙ ทั้งหมด เพิกถอนการยกที่พิพาทให้เป็นที่สาธารณะและกลับมาใช้โฉนดเลขที่ ๖๐๘๖๑ ฉบับเดิมที่มีโจทก์ทั้งสองเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ทั้งแปลง เพิกถอนการจดทะเบียนรับโอนมรดกของจำเลยทั้งหมด เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๗๙๐ ถึง ๒๑๗๙๓ ทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ร่วมกันหรือแทนกันคืนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๗๙๐ ถึง ๒๑๗๙๓ ให้กับสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางขุนเทียน หากไม่สามารถเพิกถอนได้ให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันและแทนกันชดใช้ราคาที่ดินเป็นเงิน ๗๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันขอออกใบแทนโฉนดจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันหรือแทนกันใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสองเป็นเงิน ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันที่จำเลยทั้งหมดจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงชื่อในโฉนดที่ดินพิพาทครั้งแรกจนถึงวันชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ก่อนออกใบแทนโฉนดที่ดินและทำนิติกรรมต่าง ๆ ในที่ดินพิพาท เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ตรวจสอบสารบบที่ดินแล้วไม่พบหลักฐานการซื้อขายที่ดินแต่อย่างใด ที่ดินพิพาทยังมีชื่อนางสาวประคองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์อยู่ จึงได้ออกใบแทนโฉนดที่ดิน จำเลยที่ ๑ ไม่ได้กระทำละเมิด เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองต้องเสียกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทไป หากโจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทตามกฎหมาย การออกใบแทน การรับโอนที่ดินและการทำนิติกรรมต่อ ๆ มาแม้ไม่ถูกต้อง ผู้รับโอน ต่อ ๆ มา ก็ไม่ได้กรรมสิทธิ์ ไม่อาจใช้ยันโจทก์ทั้งสองได้ โจทก์ทั้งสองไม่เสียหาย จำเลยที่ ๑ ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของจำเลยที่ ๑ ถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบของทางราชการ มิได้ประมาทเลินเล่อแต่อย่างใด
จำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า นางสาวประคองไม่ได้ขายที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมและหนังสือสัญญาขายที่ดิน เฉพาะส่วนไม่ใช่ลายมือชื่อของนางสาวประคอง โฉนดที่ดินที่โจทก์ทั้งสองนำมาฟ้อง โจทก์ทั้งสองทำขึ้นเอง จึงมีข้อความไม่ตรงกับโฉนดที่ดินที่อยู่ที่สำนักงานที่ดิน โจทก์ทั้งสองไม่ได้เสียหายจริง จำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า นางสาวประคองไม่เคยจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ทั้งสอง เมื่อนางสาวประคองถึงแก่ความตายที่ดินดังกล่าวจึงเป็นมรดกตกทอดแก่ทายาท จำเลยที่ ๓ เข้าครอบครองที่ดินพิพาทตั้งแต่นางสาวประคองถึงแก่ความตาย โดยความสงบไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านเกินกว่า ๑๐ ปี จึงได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองปรปักษ์
จำเลยที่ ๗ ที่ ๑๔ ถึงที่ ๑๖ ให้การทำนองเดียวกันว่า จำเลยทั้งสี่มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นสาระสำคัญอันเป็นที่มาเกี่ยวกับการกระทำของจำเลยที่ ๓ และจำเลยอื่น จึงเป็นคดีปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งธนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าโจทก์ทั้งสองซื้อที่ดินพิพาทมาจากนางสาวประคองแล้ว แต่เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางขุนเทียน ซึ่งเป็นหน่วยงานของ จำเลยที่ ๑ ไม่ตรวจสอบหลักฐานในสารบบที่ดินของจำเลยที่ ๑ และไม่ทำการสอบสวนหรือเรียกโจทก์ ทั้งสองไปสอบถามก่อน กลับออกใบแทนโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ แล้วจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ นำที่ดินพิพาทไปดำเนินการแบ่งแยก แล้วจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่จำเลยอื่นซึ่งเป็นทายาท การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนการออกใบแทนโฉนดที่ดินพิพาท เพิกถอนการทำนิติกรรมในที่ดินพิพาททั้งหมดและชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งสอง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่าก่อนออกใบแทนและทำนิติกรรมต่าง ๆ ในที่ดินพิพาท เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ตรวจสอบสารบบที่ดินแล้วไม่พบหลักฐานการซื้อขายที่ดินแต่อย่างใด ที่ดินพิพาทยังมีชื่อนางสาวประคองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์อยู่ จึงได้ออกใบแทนโฉนดที่ดิน และทำนิติกรรมต่าง ๆ ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ไป ขอให้ ยกฟ้อง ดังนั้น มูลความแห่งคดีนี้เกิดจากการที่เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ออกใบแทนโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ แล้วจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวประคองและนางเชื้อนำที่ดินพิพาทไปดำเนินการจดทะเบียนโอนมรดกให้แก่จำเลยอื่นซึ่งเป็นทายาท จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองโต้แย้งว่า จำเลยที่ ๑ ใช้อำนาจหน้าที่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจ ตามกฎหมายหรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีปกครอง แต่จำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ ให้การว่า นางสาวประคองไม่ได้ขายที่ดินพิพาทให้โจทก์ทั้งสอง โฉนดที่ดินที่โจทก์ทั้งสองนำมาฟ้อง โจทก์ทั้งสองทำขึ้นมาเอง โดยที่คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๑๖ ไม่มีการโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล จึงเป็นที่ยุติว่าอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ส่วน จำเลยที่ ๓ แม้จะคัดค้านเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล แต่จำเลยที่ ๓ ก็ยังให้การอีกว่า ที่ดินพิพาทนางสาวประคองไม่เคยจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้โจทก์ทั้งสอง เมื่อนางสาวประคองถึงแก่ความตายที่ดินดังกล่าวจึงเป็นมรดกตกทอดแก่ทายาทโดยจำเลยที่ ๓ เข้าครอบครองที่ดินพิพาทตั้งแต่นางสาวประคองถึงแก่ความตาย โดยความสงบไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านเกินกว่า ๑๐ ปี จึงได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองปรปักษ์ เมื่อโจทก์ทั้งสองมีความประสงค์ที่จะฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเอกชนให้ร่วมรับผิดต่อโจทก์ การพิจารณาพิพากษาคดีนี้จึงต้องพิจารณาประเด็นข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งหมดตามลำดับ เมื่อจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ ยังโต้แย้งอยู่ว่าที่ดินพิพาทนางสาวประคองไม่เคยขายให้แก่โจทก์ทั้งสอง เมื่อนางสาวประคองถึงแก่ความตาย ที่ดินพิพาทจึงเป็นมรดกตกทอดแก่ทายาท ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า นางสาวประคองยังคงเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทตามที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ อ้างหรือไม่ แล้วจึงพิจารณาได้ว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นละเมิดหรือไม่ จะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นกรมและมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอำนาจหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดินในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมูลเหตุแห่งคดีนี้โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางขุนเทียน เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในที่ดินพิพาทโดยไม่ดำเนินการตรวจสอบหลักฐานการจดทะเบียนของโจทก์ทั้งสองในสารบบที่ดินและไม่ทำการสอบสวนโจทก์ทั้งสองก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองแล้ว ขอให้ เพิกถอนการทำนิติกรรมในที่ดินพิพาททั้งหมดและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสอง ซึ่งการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด จึงเป็นกรณีที่ฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ใช้อำนาจหน้าที่เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ส่วนกรณีที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ดำเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๑๖ รับมรดกในฐานะทายาทร่วมกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทั้งได้ทำการจดทะเบียนแบ่งแยกที่ดินรวมเป็น ๔ แปลง และได้แบ่งหักที่ดินบางส่วนเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยไม่ดำเนินการตรวจสอบหลักฐานการ จดทะเบียนของโจทก์ทั้งสองในสารบบที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองแล้ว ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองมีเนื้อที่น้อยลงและเสื่อมราคา ขอให้จำเลยทั้งสิบหกร่วมกันและแทนกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ทั้งสอง ดังนั้น ความรับผิดของจำเลยที่ ๑ กับความรับผิดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ จึงเป็นเรื่องที่แยกต่างหากจากกัน มิใช่กรณีที่ต้องร่วมกันรับผิด โดยที่ความรับผิดของจำเลยที่ ๑ เป็นกรณีที่ศาลต้องวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ก่อให้เกิดความเสียหายอันเป็นการกระทำละเมิด ซึ่งจำเลยที่ ๑ จะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่ เพียงใด กรณีในส่วนที่ฟ้องจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนความรับผิดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ นั้น โจทก์ทั้งสองโต้แย้งเกี่ยวกับการนำโฉนดที่ดินไปจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ตลอดจนการนำที่ดินพิพาทไปแบ่งแยกออกเป็นแปลงเล็กรวม ๔ แปลง และแบ่งหักที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณะ ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ไม่ใช่ผู้มีสิทธิ เป็นเหตุให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองมีเนื้อที่น้อยลงและเสื่อมราคา อันมีลักษณะเป็นความรับผิดทางแพ่ง กรณีจึงต้องพิจารณาตามบทบัญญัติบรรพ ๒ ลักษณะ ๕ ว่าด้วยละเมิด ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีในส่วนที่ฟ้องจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนที่ฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องกรมที่ดินจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทโดยซื้อมาจากนางสาวประคอง แต่ถูกเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ออก ใบแทนโฉนดที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้จัดการมรดกของนางสาวประคอง และนางเชื้อ นกยิ้ม มารดาของนางสาวประคอง และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้จัดการมรดกของนางเชื้อ โดยไม่ตรวจสอบหลักฐานสารบบที่ดิน และไม่ทำการสอบสวนหรือเรียกโจทก์ทั้งสองไปสอบถามก่อน อันเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จากนั้นจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ นำที่ดินพิพาทไปแบ่งแยก และจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่จำเลยอื่นซึ่งเป็นทายาท พร้อมทั้งแบ่งหักที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณะ ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองมีเนื้อที่น้อยลง การกระทำของจำเลยทั้งสิบหก ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสิบหกเพิกถอนคำขอออกใบแทนโฉนดและใบแทนโฉนดที่ดินพิพาท เพิกถอนคำขอแบ่งแยกที่ดิน การรังวัดและแบ่งแยกโฉนดที่ดิน เพิกถอนการยกที่พิพาท ให้เป็นที่สาธารณะและกลับมาใช้โฉนดฉบับเดิมที่มีโจทก์ทั้งสองเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ทั้งแปลง เพิกถอนการจดทะเบียนรับโอนมรดกของจำเลยทั้งหมด เพิกถอนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยกทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ร่วมกันหรือแทนกันคืนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยก หากไม่สามารถเพิกถอนได้ให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันและแทนกันชดใช้ราคาที่ดินพร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันหรือแทนกันใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งสอง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ก่อนออกใบแทนโฉนดที่ดินและทำนิติกรรมต่าง ๆ ในที่ดินพิพาท เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ตรวจสอบสารบบที่ดินแล้วไม่พบหลักฐานการซื้อขายที่ดินแต่อย่างใด ที่ดินพิพาทยังมีชื่อนางสาวประคองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์อยู่ จึงได้ออกใบแทนโฉนดที่ดิน และทำนิติกรรมต่าง ๆ ในที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ส่วนจำเลยอื่นให้การทำนองเดียวกันว่า นางสาวประคองไม่ได้ขายที่ดินให้โจทก์ทั้งสอง ลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมและหนังสือสัญญาขายที่ดินเฉพาะส่วนไม่ใช่ลายมือชื่อของนางสาวประคอง โฉนดที่ดินที่โจทก์ทั้งสองนำมาฟ้อง โจทก์ทั้งสองทำขึ้นเอง จึงมีข้อความ ไม่ตรงกับโฉนดที่ดินที่อยู่ที่สำนักงานที่ดิน
สำหรับคดีในส่วนที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันนั้นศาลยุติธรรมและศาลปกครองเห็นพ้องกันว่าเป็นข้อพิพาททางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่คดีในส่วนที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองนั้น เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ศาลยุติธรรมมีความเห็นเพิ่มเติมว่า แม้คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ จะเป็นคดีปกครอง แต่ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่านางสาวประคองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทตามที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ที่ ๘ ถึงที่ ๑๓ อ้างหรือไม่ แล้วจึงพิจารณาได้ว่า การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นละเมิดหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า คดีพิพาทในส่วนของโจทก์ทั้งสองและจำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ซึ่งเป็นเอกชนต่อศาลยุติธรรม โดยมีคำขอให้ศาลเพิกถอนคำขอออกใบแทนโฉนดและใบแทนโฉนดที่ดินพิพาท เพิกถอนคำขอแบ่งแยกที่ดิน การรังวัดและแบ่งแยกโฉนดที่ดิน เพิกถอนการยกที่พิพาทให้เป็นที่สาธารณะและกลับมาใช้โฉนดที่ดินฉบับเดิมที่มีโจทก์ทั้งสอง เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ทั้งแปลง เพิกถอนการจดทะเบียนรับโอนมรดก เพิกถอนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยกทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๖ ร่วมกันหรือแทนกันคืนโฉนดที่ดินที่แบ่งแยก หากไม่สามารถเพิกถอนได้ให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันและแทนกันชดใช้ราคาที่ดินพร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยทั้งหมดร่วมกันหรือแทนกันใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งสอง โดยวัตถุประสงค์ในการฟ้องคดีของโจทก์ทั้งสองก็เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งสอง ซึ่งการที่ศาลจะวินิจฉัยว่าจำเลยที่ ๑ จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่จำเลยอื่นโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองหรือไม่ ศาลจำต้องวินิจฉัยว่า นางสาวประคองเจ้าของที่ดินเดิมได้ขายที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ทั้งสองซึ่งจะมีผลให้โจทก์ทั้งสองได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทจริงหรือไม่ หรือที่ดินพิพาทยังคงเป็นมรดกของนางสาวประคองที่ตกได้แก่ทายาท อันจะเป็นผลให้ผู้จัดการมรดกมีสิทธิจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นทรัพย์มรดกนั้น ประเด็นพิพาทในคดีนี้จึงล้วนแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวด้วยความสมบูรณ์ของสัญญาซื้อขายซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง สิทธิในทรัพย์สิน การตกทอดแห่งทรัพย์มรดกและการจัดการทรัพย์มรดกตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น การวินิจฉัยการกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเรื่องเกี่ยวพันกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยอื่น ซึ่งเป็นข้อพิพาททางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาที่ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายศิราวุธ อังสถาพร ที่ ๑ นางสาวหรือนางบุญพา วรรณเตชะรัตน์ ที่ ๒ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๖ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
