แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
เอกชนผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และเจ้าหน้าที่ในสังกัดออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่ผู้มีชื่อทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ จึงฟ้องขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงพิพาทให้จำเลยทั้งสามร่วมกันสั่งการให้ผู้มีชื่อตาม ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงพิพาทและบริวารออกไปจากที่ดิน ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ การออก น.ส. ๓ ก. ไม่มีหลักฐานสำหรับที่ดินและออกภายหลังการกำหนดให้เป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ โจทก์จึงไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท จำเลยทั้งสามออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่ผู้มีชื่อโดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากการออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ อันเป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ทั้งความมุ่งหมายของโจทก์ที่ฟ้องต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗/๒๕๕๘
วันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๘
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดจันทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดจันทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๖ นายมานิตย์ เนตรจรัส โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ ปฏิรูปที่ดินจังหวัดจันทบุรี ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดจันทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๔๕/๒๕๕๖ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๕๘๔ ตำบลปัถวี อำเภอมะขาม จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒๒ ไร่ ๒ งาน ๔๓ ตารางวา โดยปลูกต้นยางพารา ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๔๘ จำเลยทั้งสามได้ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แปลงเลขที่ ๗ ตำบลปัถวี อำเภอมะขาม จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๕๕ ตารางวา ให้แก่นางสาวจิรพรรณ งามกระจ่าง ทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ของโจทก์ ด้วยความประมาทเลินเล่อ รับฟังถ้อยคำอันเป็นเท็จ ไม่ตรวจสอบรายละเอียด ไม่ตรวจเอกสารสิทธิในที่ดินจากสำนักงานที่ดิน ไม่ตรวจข้อมูลจากผู้ปกครองท้องที่ และไม่แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินทราบ การกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงที่ ๗ และให้จำเลยทั้งสามร่วมกันสั่งการและจัดให้ผู้มีชื่อตามเอกสารแปลงเลขที่ ๗ และบริวารออกจากที่ดิน
จำเลยทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ป่าไม้ถาวร “โป่งน้ำร้อน” ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๑๓ ซึ่งต่อมาได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐๙ (พ.ศ. ๒๕๑๕) ออกตาม ความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เมื่อวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๑๕ กำหนดให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ การออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ สำหรับที่ดินพิพาทเป็นการออกโดยไม่มีหลักฐานสำหรับที่ดินและออกภายหลังมติคณะรัฐมนตรีและกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว โจทก์จึงไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท จำเลยทั้งสามออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่นางสาวจิรพรรณโดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดจันทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์กล่าวอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ตำบลปัถวี อำเภอมะขาม จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒๒ ไร่ ๒ งาน ๔๓ ตารางวา ส่วนจำเลยทั้งสามกล่าวอ้างว่า ที่ดินที่จำเลยทั้งสามออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงเลขที่ ๗ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๕๕ ตารางวา ให้แก่นางสาวจิรพรรณ งามกระจ่าง เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และจากการตรวจสอบตำแหน่งที่ดินของสำนักงานที่ดิน น่าเชื่อว่าที่ดินดังกล่าวทับซ้อนกับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ของโจทก์ นอกจากนี้จำเลยทั้งสามยังกล่าวอ้างอีกว่า ที่ดินดังกล่าวตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ป่าไม้ถาวร “โป่งน้ำร้อน” ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๑๓ ต่อมาวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๑๕ ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๐๙ (พ.ศ. ๒๕๑๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ กำหนดให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้ จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่ป่าสงวนเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เทียบเคียงคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๗/๒๕๕๔
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ให้คำนิยามคำว่า “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรมีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพ และสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม ซึ่งการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน การปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม นอกจากนี้ การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชนนั้น ยังเป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินดังกล่าวก็จะต้องเป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนดเช่นกัน อีกทั้งมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการดำเนินการเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโดยรวมเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสิ้น ฉะนั้น การออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายฝ่ายเดียวของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อรับรองสิทธิของบุคคลอันมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยมีวัตถุประสงค์ในการปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรม เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์บนที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ แต่ถูกจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองได้ออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงเลขที่ ๗ ให้แก่นางสาวจิรพรรณ ทับซ้อนที่ดินของโจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงเลขที่ ๗ ให้จำเลยทั้งสามร่วมกันสั่งการให้ผู้มีชื่อตามเอกสารแปลงเลขที่ ๗ และบริวารออกไปจากที่ดิน คดีจึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าการที่จำเลยทั้งสามได้ร่วมกันออกคำสั่งตามเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ แก่นางสาวจิรพรรณ เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๑/๒๕๔๙
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดจำเลยที่ ๑ ว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๕๘๔ ตำบลปัถวี อำเภอมะขาม จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒๒ ไร่ ๒ งาน ๔๓ ตารางวา แต่ถูกจำเลยทั้งสามออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑) แปลงเลขที่ ๗ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๕๕ ตารางวา ให้แก่ผู้มีชื่อทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ของโจทก์ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ แปลงเลขที่ ๗ ให้จำเลยทั้งสามร่วมกันสั่งการให้ผู้มีชื่อตามเอกสารแปลงเลขที่ ๗ และบริวารออกไปจากที่ดิน ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ การออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ไม่มีหลักฐานสำหรับที่ดินและออกภายหลังการกำหนดให้เป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ โจทก์จึงไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท จำเลยทั้งสามออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่ผู้มีชื่อโดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากการออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๘๔ ของโจทก์ อันเป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ทั้งความมุ่งหมายของโจทก์ที่ฟ้องต่อศาลก็เพื่อให้ศาลรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายมานิตย์ เนตรจรัส โจทก์ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๒ ปฏิรูปที่ดินจังหวัดจันทบุรี ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
