แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนผู้ขายที่ดินฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบล กับพวก ผู้ซื้อว่า ภายหลังจากทำสัญญาซื้อขายที่ดินพิพาทเพื่อใช้จัดทำตลาดกันแล้ว ต่อมามีการตกลงให้แลกเปลี่ยนส่วนของที่ดินที่ซื้อขายกันใหม่ แต่จำเลยเพิกเฉยโจทก์จึงฟ้องขอให้จำเลยปฏิบัติตามข้อตกลง เห็นว่า เมื่อคดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยทั้งสองปฏิบัติตามข้อตกลงซื้อขายแลกเปลี่ยนที่ดินอันสืบเนื่องมาจากสัญญาซื้อขายที่ดินพิพาท จึงเป็นข้อตกลงที่เกี่ยวพันกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๙/๒๕๕๗
วันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๕๖ นายเบ้า สาลีบุตร โจทก์ ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลบุฮม ที่ ๑ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบุฮม ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๔๘/๒๕๕๖ ความว่า เดิมโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๕๓๓ ตำบลบุฮม อำเภอเชียงคาน จังหวัดเลย ซึ่งแบ่งแยกมาจากที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๑๒๙ ต่อมาโจทก์จดทะเบียนโอนขายที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๕๓๓ เนื้อที่ ๖ ไร่ ให้จำเลยที่ ๑ จากนั้นจำเลยทั้งสองขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าวเป็น ๒ แปลง คือ โฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๓๓๘ และเลขที่ ๓๓๓๓๙ รวมเนื้อที่ ๗ ไร่ ๑ งาน ๖๓ เศษ ๓ ส่วน ๑๐ ตารางวา ซึ่งเกินกว่าเนื้อที่ที่ดินที่ซื้อขายกัน เพราะการรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๓๓๘ ได้รวมเอาที่ดินส่วนที่ตั้งบ้านของโจทก์ซึ่งไม่ได้ขายเข้าไปด้วย ต่อมาคณะผู้บริหารจำเลยที่ ๑ มีมติให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๓๓๘ คืนแก่โจทก์ ซึ่งโจทก์กับจำเลยทั้งสองตกลงกันที่ที่ว่าการอำเภอเชียงคาน โดยโจทก์จะแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๕๔๑๔ โอนให้จำเลยที่ ๑ เป็นเนื้อที่ ๑ งาน ๕๒ ตารางวา และจำเลยทั้งสองจะโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๓๓๘ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๑๕ เศษ ๓ ส่วน ๑๐ ตารางวา ให้โจทก์เพื่อแลกเปลี่ยนกับที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๕๔๑๔ ของโจทก์ แต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉยทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองจดทะเบียนโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๓๓๘ ให้โจทก์และให้จำเลยทั้งสองไปรับโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๕๔๑๔ จากโจทก์ตามที่ตกลงกัน
จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยทั้งสองไม่ได้เพิกเฉยแต่ต้องทำตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบของทางราชการ โดยอยู่ระหว่างดำเนินการ จึงยังไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
โจทก์ยื่นคำชี้แจงว่าได้ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองในมูลคดีเดียวกันนี้ต่อศาลปกครองอุดรธานีเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๗/๒๕๕๖ คดีหมายเลขแดงที่ ๒๐๔/๒๕๕๖ ศาลปกครองอุดรธานีมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีไว้พิจารณาเนื่องจากเห็นว่าการที่จำเลยทั้งสองไม่ดำเนินการโอนที่ดินแลกเปลี่ยนกับโจทก์ตามที่ตกลงกันล่าช้าเกินควรเป็นเพียงการไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสองเพื่อแก้ไขปัญหาอันเกิดจากการทำสัญญาซื้อขายที่ดิน ซึ่งเป็นการซื้อขายตามปกติในทางแพ่ง หาใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และการที่ที่ประชุมจำเลยที่ ๑ มีมติให้ดำเนินการโอนที่ดินดังกล่าวเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องกับจำเลยทั้งสองเพื่อแก้ปัญหาการปฏิบัติงานที่เกิดขึ้นกับจำเลยทั้งสอง ไม่ใช่ข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นอันเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื่องจากโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยทั้งสองโอนที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๓๓๓๓๘ ตำบลบุฮม อำเภอเชียงคาน จังหวัดเลย ที่มีเนื้อที่ดินเกินจากการตกลงซื้อขายกันไว้และเป็นบริเวณที่ตั้งบ้านของโจทก์ซึ่งไม่ได้ตกลงขายที่ดิน และรับโอนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๕๔๑๔ จากโจทก์ ดังนั้นมูลความแห่งคดีจึงมาจากการซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ รวมถึงการส่งมอบและรับมอบการครอบครองที่ดินดังกล่าวต่อกัน หาใช่การตกลงแลกเปลี่ยนทรัพย์สินประเภทที่ดินระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับเอกชนโดยตรงไม่ การที่จำเลยทั้งสองเห็นชอบให้โอนและรับโอนที่ดินตามฟ้อง จึงเป็นผลมาจากการดำเนินการซื้อที่ดินดังกล่าวอันเป็นเรื่องสัญญาทางแพ่งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หากจำเลยทั้งสองจะดำเนินการในเรื่องนี้ล่าช้า ก็ไม่ใช่กรณีการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ทั้งการจะพิจารณาข้อตกลงโอนที่ดินดังกล่าวระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองยังต้องพิจารณาถึงสิทธิในที่ดินพิพาทให้ได้ความชัดเจนก่อนด้วย คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ มีโครงการจัดทำลานค้าชุมชนอันเป็นการดำเนินการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ได้ตกลงทำสัญญาซื้อขายที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๕๓๓ ตำบลบุฮม อำเภอเชียงคาน จังหวัดเลย เนื้อที่ ๖ ไร่ กับโจทก์ จึงเป็นสัญญาที่จัดหาที่ดินเพื่อให้การก่อสร้างตลาดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล แม้จำเลยที่ ๑ จะก่อสร้างอาคารที่ทำการของจำเลยที่ ๑ แทนการทำลานค้าชุมชนแต่โดยที่อาคารที่ทำการก็เป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลเช่นเดียวกัน สัญญาซื้อขายที่ดินดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์และจำเลยทั้งสองตกลงแลกเปลี่ยนที่ดินกันมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการส่งมอบและรับมอบการครอบครองที่ดินที่ซื้อขายกันตามสัญญาเพื่อให้จำเลยที่ ๑ ได้รับที่ดินตรงตามที่ระบุในสัญญาซื้อขายที่ดิน สภาองค์การบริหารส่วนตำบลบุฮมได้มีมติเห็นชอบให้มีการแลกเปลี่ยนที่ดินเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยให้จำเลยทั้งสองดำเนินการแลกเปลี่ยนที่ดินให้เป็นไปตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อตกลงแลกเปลี่ยนที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสอง จึงเป็นสัญญาที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีวัตถุประสงค์เพื่อระงับข้อพิพาททางปกครองเกี่ยวกับจำนวนเนื้อที่และอาณาเขตของที่ดินที่ตกลงซื้อขายตามสัญญา และเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๑ ให้บรรลุผล ทั้งการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์และการปฏิบัติให้เป็นไปตามข้อตกลงแลกเปลี่ยนดังกล่าวต้องดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่กำหนดในระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องอันเป็นการดำเนินการในทางกฎหมายมหาชน ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แตกต่างจากสัญญาในทางแพ่ง ดังนั้น ข้อตกลงแลกเปลี่ยนที่ดินดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยทั้งสองไม่ดำเนินการโอนและรับโอนที่ดินตามข้อตกลงการแลกเปลี่ยนที่ดินดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำสัญญาซื้อขายที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๕๓๓ เนื้อที่ ๖ ไร่ จากโจทก์เพื่อจัดทำลานค้าชุมชน ในการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินมีเนื้อที่ที่ดินเกินกว่าที่ตกลงซื้อขายกันไว้โดยรวมเอาที่ดินส่วนที่เป็นที่ตั้งบ้านของโจทก์รวมเข้าไปด้วย โจทก์และจำเลยทั้งสองได้ตกลงแลกเปลี่ยนที่ดินเพื่อให้เป็นไปตามสัญญาซื้อขายที่ดินที่ตกลงกันไว้เดิม แต่จำเลยเพิกเฉยมิได้ปฏิบัติตามที่ตกลงกันไว้ โจทก์จึงฟ้องขอให้จำเลยปฏิบัติตามข้อตกลง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อคดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยทั้งสองปฏิบัติตามข้อตกลงซื้อขายแลกเปลี่ยนที่ดินอันสืบเนื่องมาจากสัญญาซื้อขายที่ดินซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อตกลงแลกเปลี่ยนซื้อขายที่ดินดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นข้อตกลงที่เกี่ยวพันกับสัญญาทางปกครอง ดังนั้นข้อพิพาทตามข้อตกลงแลกเปลี่ยนที่ดินระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเบ้า สาลีบุตร โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลบุฮม ที่ ๑ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบุฮม ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
