แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่บริษัททีโอที จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกเอกชนยื่นฟ้องตามสัญญาจะซื้อจะขายอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อซึ่งเป็นอุปกรณ์ที่ใช้สำหรับปิดหัวตัดเคเบิลทองแดงเพื่อไปใช้ในงานที่เป็นกิจการโทรศัพท์ ขอให้ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาพิพาทเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนภารกิจหลักของจำเลยเท่านั้น ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๕๗
วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๕ บริษัทเอช. ที. แอนด์ ที. คอมมิวนิเคชั่นส์ อีควิปเมนท์ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัททีโอที จำกัด (มหาชน) จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๐๐/๒๕๕๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๑ จำเลยออกประกาศประกวดราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ เพื่อประกวดราคาซื้ออุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อ (HEAT SHRINK CLOSURE) จำนวน ๑๑ รายการ โดยพัสดุที่จะซื้อต้องมีคุณลักษณะเฉพาะตรงตามที่กำหนดไว้ใน “Specification No.OES-001-028-03” ซึ่งโจทก์เป็นผู้ประกวดราคาได้จำนวน ๑๑ รายการ วงเงิน ๙,๐๖๖,๐๒๘ บาท โดยโจทก์ทำสัญญาจะซื้อจะขายแบบราคาคงที่ไม่จำกัดปริมาณกับจำเลยเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ ซึ่งในสัญญาจะกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุใน “Specification No.OES-001-028-03” ต่อมาประมาณเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยสั่งซื้อพัสดุสิ่งของตามสัญญา จำนวน ๕ รายการ เป็นเงิน ๔,๓๐๔,๐๙๖ บาท จากโจทก์ โดยโจทก์ส่งมอบพัสดุสิ่งของจำนวนดังกล่าวให้แก่จำเลยครบถ้วนแล้ว พร้อมขอรับเงินค่าพัสดุสิ่งของรวมค่าภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นเงินรวม ๔,๖๐๕,๓๘๒.๗๒ บาท แต่จำเลยไม่ยอมรับพัสดุสิ่งของ ไม่ชำระเงินให้แก่โจทก์ และบอกเลิกสัญญา ทั้งที่โจทก์ส่งพัสดุสิ่งของถูกต้องตรงตามคุณลักษณะเฉพาะใน “Specification No.OES-001-028-03” ตามสัญญาซื้อขายและกรมวิทยาศาสตร์บริการทำการตรวจทดลองแล้วรับรองว่าสามารถใช้งานได้ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๕,๔๐๙,๔๐๕.๖๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๔,๖๐๕,๓๘๒.๙๒ บาท นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า จำเลยทำสัญญาจะซื้อจะขายพัสดุแบบราคาคงที่ไม่จำกัดปริมาณกับโจทก์เพื่อซื้ออุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อเพื่อไปใช้ในงานที่เป็นกิจการโทรศัพท์ สัญญาจะซื้อจะขายจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยสั่งซื้อสินค้าตามสัญญาจำนวน ๕ รายการ โจทก์ส่งมอบสินค้าเกินกำหนดเวลาและไม่ตรงตามข้อกำหนดในสัญญา ทั้งไม่ผ่านการตรวจรับจากคณะกรรมการตรวจรับ โจทก์ไม่มีสิทธิได้รับเงินค่าสิ่งของจากจำเลย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจะซื้อจะขายอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อฉบับพิพาท แม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ซื้อโดยโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายจะต้องส่งมอบอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อตามที่กำหนดไว้ใน “Specification No.OES-001-028-03” ให้แก่จำเลยเพื่อให้จำเลยนำไปติดตั้งต่อไป อันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยในการจัดให้มีบริการสาธารณะก็ตาม แต่สัญญาจะซื้อจะขายอุปกรณ์ดังกล่าวที่โจทก์จำเลยได้จัดทำขึ้นนั้นมิได้มีลักษณะหรือวัตถุประสงค์เป็นสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กล่าวคือ ไม่เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะเพราะในกรณีนี้จำเลยยังคงเป็นผู้ติดตั้งอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อที่สั่งซื้อจากโจทก์เพื่อกิจการโทรศัพท์ด้วยตนเองโดยตรงอันเป็นการดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญก้าวหน้าของกิจการโทรศัพท์เพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชนและดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับกิจการโทรศัพท์และธุรกิจอื่นที่ต่อเนื่องใกล้เคียงกันหรือซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการโทรศัพท์ตามวัตถุประสงค์ขององค์กร โดยจำเลยมิได้มอบหมายภารกิจของรัฐ ให้โจทก์ดำเนินการแทนหรือร่วมจัดทำด้วยแต่อย่างใด นอกจากนี้สัญญาดังกล่าวก็ไม่เข้าลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพราะอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญาซื้อขายก็เป็นเพียงอุปกรณ์ส่วนหนึ่งที่ทำให้จำเลยสามารถกระทำการบริการสาธารณะไปได้ตามวัตถุประสงค์เท่านั้น มิได้เป็นสิ่งสาธารณูปโภคที่มีไว้ให้ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ได้โดยตรง ซึ่งตามข้อเท็จจริงในเอกสารท้ายคำฟ้องและคำให้การ ปรากฏว่า อุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อเป็นสินค้าที่สามารถหาซื้อทดแทนกันได้ในท้องตลาด กล่าวคือ กรณีโจทก์ส่งมอบพัสดุให้จำเลยไม่ได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดหรือส่งมอบไม่ครบถ้วนหรือไม่ถูกต้องหรือไม่ผ่านการตรวจรับจากคณะกรรมการตรวจรับ จำเลยมีสิทธิยกเลิกสัญญาและสามารถดำเนินการจัดซื้อทดแทนได้โดยโจทก์ต้องรับผิดชอบค่าเสียหายหรือส่วนต่างของราคาที่เกิดขึ้นทั้งข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าอุปกรณ์ดังกล่าวเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยใช้ในการบริการสาธารณะ สัญญาจะซื้อจะขายระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่เป็นสัญญาสนับสนุนให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้ ดังนั้น สัญญาจะซื้อจะขายฉบับพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้จึงไม่ใช่ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาจะซื้อจะขายพัสดุแบบราคาคงที่ไม่จำกัดปริมาณ ลงวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีวัตถุประสงค์ให้โจทก์จัดหาอุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อ (HEAT SHRINK CLOSURE) ซึ่งเป็นอุปกรณ์ที่ใช้สำหรับปิดหัวตัดเคเบิลทองแดงทั้งในอากาศและใต้ดิน เพื่อป้องกันน้ำเข้าหัวตัดต่อ โดยมีชุด Ground เพื่อป้องกันกระแสไฟฟ้ารั่วไหล อุปกรณ์ดังกล่าวต้องนำไปใช้ในส่วนงานปฏิบัติการด้านข่ายสายตอนนอกทั้งในนครหลวงและภูมิภาคในการสร้างโครงข่ายขยายหมายเลข หรือบำรุงรักษาจึงเป็นอุปกรณ์สำคัญและจำเป็นในการดำเนินการดังกล่าวเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านบริการสื่อโทรคมนาคมทุกประเภทของจำเลยบรรลุผล นอกจากนี้ข้อกำหนดข้อ ๑ ของสัญญาในส่วนที่กำหนดว่า ตลอดอายุสัญญานี้ ผู้จะขายรับจะจัดหาสิ่งของที่จะขายตามวรรคหนึ่งเตรียมไว้ให้แก่ผู้จะซื้อได้อย่างเพียงพอตามจำนวนที่คู่สัญญาได้ตกลงประมาณการไว้ในภาคผนวกแนบท้ายสัญญานี้ แต่ผู้จะซื้ออาจสั่งซื้อจริงน้อยกว่าจำนวนประมาณการดังกล่าวก็ได้ ผู้จะซื้อสงวนสิทธิที่จะไม่ซื้อของที่จะขายตามวรรคหนึ่งรายการใด ก็ได้ตามการเปลี่ยนแปลงของแผนงาน และหรือความจำเป็นในการใช้งาน โดยผู้จะซื้อไม่ต้องรับผิดชอบเสียค่าเสียหายใด ๆ ต่อผู้จะขายทั้งสิ้น และข้อ ๑๔ ที่กำหนดให้ต้องใช้เรือไทยในการขนส่งสินค้าที่จะส่งมอบตามสัญญาเป็นข้อกำหนดที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาระหว่างเอกชนทั่วไป และมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือกว่าเอกชนและแสดงถึงความจำเป็นของหน่วยงานทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะที่ต่อเนื่องและสอดคล้องกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไปได้ รวมทั้งนโยบายของรัฐบาลในการส่งเสริมกิจการของคนไทย สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยไม่ตรวจรับงาน ไม่ยอมรับพัสดุ และบอกเลิกสัญญาเป็นเหตุให้โจทก์เสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๑/๒๕๔๖ ที่ ๘/๒๕๔๘ ที่ ๑๕/๒๕๕๐ ที่ ๑๘/๒๕๕๐ ที่ ๓๗/๒๕๕๐ ที่ ๔/๒๕๕๑ ที่ ๙/๒๕๕๑ ที่ ๒๗/๒๕๕๑ ที่ ๒๓/๒๕๕๔ ที่ ๓๘/๒๕๕๔ ที่ ๗/๒๕๕๕ และที่ ๙/๒๕๕๕
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทำสัญญาจะซื้อจะขายแบบราคาคงที่ไม่จำกัดปริมาณกับโจทก์เพื่อซื้ออุปกรณ์ตอนนอกประเภทหัวต่อเพื่อไปใช้ในงานที่เป็นกิจการโทรศัพท์ ตามกำหนดคุณลักษณะเฉพาะของพัสดุใน “Specification No.OES-001-028-03” แต่จำเลยไม่ยอมรับพัสดุสิ่งของ ไม่ชำระเงินให้แก่โจทก์ และบอกเลิกสัญญา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าว เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้จำเลยเป็นบริษัทมหาชนจำกัดซึ่งแปรรูปและรับโอนกิจการมาจากองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยแล้ว มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งอย่างใดดังกล่าวมาข้างต้น และมิใช่สัญญาที่จำเลยมอบให้โจทก์เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลย คงมีสาระสำคัญเป็นการให้โจทก์จัดหาและส่งมอบอุปกรณ์ให้แก่จำเลยเพื่อให้จำเลยนำไปใช้ในส่วนงานปฏิบัติการเท่านั้น สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาที่สนับสนุนภารกิจหลักของจำเลยเท่านั้น และไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทเอช. ที. แอนด์ ที. คอมมิวนิเคชั่นส์ อีควิปเมนท์ จำกัด โจทก์ บริษัททีโอที จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
