แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่รัฐวิสาหกิจฟ้องเอกชนว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อดำเนินกิจการโครงการบ้านเอื้ออาทร ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องจัดหาที่ดินและเงินทุนในการก่อสร้างอาคารพร้อมระบบสาธารณูปโภคทั้งภายในและภายนอกโครงการ โดยที่ดินต้องมีเอกสารสิทธิ์และทางออกสู่ถนนสาธารณะ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินงานล่าช้ากว่าแผนงานจึงมีหนังสือแจ้งเตือนก่อนเลิกสัญญาพร้อมทั้งใช้สิทธิริบหลักประกันและให้ชำระค่าปรับตามสัญญา ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้จ้างบริษัทอื่นให้ก่อสร้างงานส่วนที่เหลือแทนผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาร่วมดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ภายใต้วัตถุประสงค์ในการจัดหาและก่อสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโครงการบ้านเอื้ออาทรให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อยให้มีที่อยู่อาศัยพร้อมระบบสาธารณูปโภคเป็นของตนเองในราคาประหยัดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าร่วมดำเนินกิจการโครงการดังกล่าว จึงเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าร่วมดำเนินกิจการบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี สัญญาเข้าร่วมดำเนินกิจการพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๒/๒๕๕๗
วันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทรา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๕๕ การเคหะแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องบริษัทนวทรัพย์ธานี จำกัด ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๐/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับมอบภารกิจจากรัฐบาลให้ดำเนินการจัดหาที่อยู่อาศัยตามโครงการบ้านเอื้ออาทรเพื่อผู้มีรายได้น้อย ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นข้อเสนอจัดทำโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดฉะเชิงเทรา (พนมสารคาม) ให้แก่ผู้ฟ้องคดี และคณะกรรมการ กคช. ได้อนุมัติจัดซื้อโครงการดังกล่าวไว้แล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงได้ทำสัญญาร่วมดำเนินกิจการโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดฉะเชิงเทรา (พนมสารคาม) กับผู้ถูกฟ้องคดี ตามสัญญาตกลงให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ร่วมดำเนินกิจการเพื่อทำการก่อสร้างโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดฉะเชิงเทรา (พนมสารคาม) เป็นอาคารบ้านเดี่ยว ๒ ชั้น ๔๖๕ หน่วย รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๑๙๕,๓๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งผู้ร่วมดำเนินกิจการจะต้องจัดหาที่ดินและเงินทุนเพื่อก่อสร้างอาคารพร้อมทั้งก่อสร้างระบบสาธารณูปโภค สาธารณูปการและอื่น ๆ ทั้งภายในและภายนอกโครงการ โดยที่ดินจะต้องเป็นที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์มีทางออกสู่ถนนสาธารณะ และมีระบบสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อการจัดทำโครงการ ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินงานล่าช้ากว่าแผนงานผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือเร่งรัดงานมาโดยตลอดและมีหนังสือบอกเลิกสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดี พร้อมทั้งใช้สิทธิริบหลักประกันและให้ชำระค่าปรับตามสัญญา ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้จ้างบริษัทชนต์ปกรณ์ จำกัด ให้ก่อสร้างงานส่วนที่เหลือแทนผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินค่าปรับ ค่าเสียหายอื่นๆ และค่าก่อสร้างผู้รับเหมารายใหม่ที่เพิ่มขึ้นจากเดิมพร้อมดอกเบี้ย
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ได้ปฏิบัติตามสัญญาร่วมดำเนินกิจการอย่างเคร่งครัด การขอขยายระยะเวลาเนื่องจากเกิดภัยธรรมชาติที่ไม่อาจคาดหมายได้ล่วงหน้า ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินกิจการและส่งมอบงวดงานรวมทั้งเบิกค่าจ้างตามงวดงานแล้วเสร็จร้อยละ ๙๒.๗๓ ภายหลังผู้ฟ้องคดีได้บอกเลิกสัญญาคู่สัญญาต้องกลับคืนสู่ฐานะเดิม โดยผู้ฟ้องคดีใช้สิทธิเรียกร้องได้เฉพาะค่าเสียหายเท่านั้น ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ต้องรับผิดค่าจ้างดูแลทรัพย์ เมื่อได้ทำการส่งมอบพื้นที่แก่ผู้ฟ้องคดีก่อนการบอกเลิกสัญญาและมิได้มีข้อกำหนดในสัญญาให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องร่วมรับผิดและไม่ต้องรับผิดชำระเงินค่าปรับ อีกทั้งไม่มีหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายซึ่งเกิดจากการกู้ลงทุนค่าที่ดิน ค่าก่อสร้างเมื่อสิ้นสุดสัญญา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีมิได้เข้าเป็นคู่สัญญาการรับภาระดอกเบี้ยย่อมไม่ชอบธรรม เป็นสัญญาที่มีลักษณะเอารัดเอาเปรียบ จึงตกเป็นโมฆะ ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับความเสียหายจากการส่งมอบบ้านไม่ทันกำหนด ค่าก่อสร้างซึ่งจัดจ้างบริษัทชนต์ปกรณ์ จำกัด เป็นค่าเสียหายเกินความจริง ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับการจัดให้มีที่อยู่อาศัยแก่ประชาชน ตามมาตรา ๖ และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ และต้องมีหน้าที่จัดทำดูแลรักษาสาธารณูปโภค ระบบไฟฟ้า ประปา ถนน อันเป็นการบริการสาธารณะในบริเวณที่อยู่อาศัยดังกล่าว เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีให้เป็นผู้ร่วมดำเนินกิจการจัดทำโครงการบ้านเอื้ออาทรจังหวัดฉะเชิงเทรา (พนมสารคาม) เพื่อก่อสร้างอาคารที่อยู่อาศัยในสภาพเสร็จสมบูรณ์พร้อมเข้าอยู่อาศัยบนที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้จัดหามาโดยได้รับความเห็นชอบจากผู้ฟ้องคดี และเป็นการดำเนินการภายใต้วัตถุประสงค์เพื่อการจัดหาที่อยู่ให้ผู้มีรายได้น้อยได้มีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเองในราคาประหยัดและได้มาตรฐานชุมชนที่มีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม พร้อมสาธารณูปโภค สาธารณูปการตามมาตรฐานของผู้ฟ้องคดี สัญญาพิพาทจึงมีลักษณะเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดี เข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบนิยามตามมติของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด เมื่อข้อพิพาทของคดีนี้สืบเนื่องมาจากการมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทราพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาพิพาทมีสาระสำคัญเพียงว่า ผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีจัดหาที่ดินวางระบบสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ก่อสร้างบ้านและส่งมอบภายในกำหนดเวลาเท่านั้น อันเป็นการตระเตรียมบ้านและที่ดินที่จะนำไปใช้ในโครงการบ้านเอื้ออาทร เพื่อให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยและเพื่อแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อยโดยได้รับมอบหมายภารกิจจากรัฐบาลของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น นอกจากนี้บุคคลที่จะมาซื้อนั้นก็เป็นคนภายนอกกลุ่มเดียวและจักต้องเสียค่าตอบแทน มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าดำเนินการสาธารณะโดยตรง หรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดหาที่ดินและก่อสร้างบ้านตามธรรมดาที่สนับสนุนวัตถุประสงค์ภารกิจหลักของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญา ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญาร่วมดำเนินกิจการโครงการบ้านเอื้ออาทรซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องจัดหาที่ดินและเงินทุนเพื่อก่อสร้างอาคารพร้อมระบบสาธารณูปโภคทั้งภายในและภายนอกโครงการ โดยเป็นที่ดินมีเอกสารสิทธิ์และทางออกสู่ถนนสาธารณะ ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินงานล่าช้ากว่าแผนงานจึงมีหนังสือแจ้งเตือนก่อนเลิกสัญญาพร้อมทั้งใช้สิทธิริบหลักประกันและให้ชำระค่าปรับตามสัญญา ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้จ้างบริษัทอื่นให้ก่อสร้างงานส่วนที่เหลือแทนผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินค่าปรับ ค่าเสียหายและค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นจากเดิมพร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาร่วมดำเนินกิจการดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และตามมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ภายใต้วัตถุประสงค์ในการจัดหาและก่อสร้างอาคารที่อยู่อาศัยโครงการบ้านเอื้ออาทรให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อยให้มีที่อยู่อาศัยพร้อมระบบสาธารณูปโภคเป็นของตนเองในราคาประหยัดอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าร่วมดำเนินกิจการโครงการดังกล่าว จึงเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าร่วมดำเนินกิจการบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี สัญญาเข้าร่วมดำเนินกิจการพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการเคหะแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี บริษัทนวทรัพย์ธานี จำกัด ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
