แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่กรมสรรพสามิตซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ฟ้องเรียกเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) คืนเพราะเหตุเป็นผู้ขาดคุณสมบัติ ไม่ปรากฏว่าโจทก์ออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้จำเลยคืนเงินดังกล่าว โจทก์มีเพียงหนังสือเรียกให้จำเลยคืน ช.ค.บ. ที่จ่ายไปโดยไม่มีสิทธิ การออกหนังสือของโจทก์มิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลอันจะถือเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ฐานอันเป็นที่มาของข้อพิพาทดังกล่าวจึงไม่ใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ทั้งเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลยซึ่งเป็นทายาทของอดีตข้าราชการสังกัดโจทก์ในฐานะเอกชน ไม่ใช่กรณีหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ อันก่อให้เกิดความรับผิดอย่างอื่นต่อเอกชนตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อข้อพิพาทคดีนี้ไม่ใช่ข้อพิพาททางปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเสียแล้ว กรณีจึงเป็นเรื่องที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้องใช้สิทธิฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลย ซึ่งได้รับเงินไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิอันเป็นการรับเงินไปโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ อันมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ ตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ต่อศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๕๘
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๘
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลพบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลพบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๕๖ กรมสรรพสามิต โจทก์ ยื่นฟ้องนางจินตนา พรหมมา จำเลย ต่อศาลจังหวัดลพบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๔๑/๒๕๕๖ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๓๒ นายธงชัย พรหมมา ข้าราชการในสังกัดโจทก์ถึงแก่ความตาย ต่อมาจำเลยซึ่งเป็นภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ตายยื่นคำร้อง ต่อโจทก์ขอรับเงินบำนาญพิเศษของผู้ตาย ตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ และเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) ของผู้ตาย ตามพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัด บำนาญ พ.ศ. ๒๕๒๑ ในฐานะทายาทผู้มีสิทธิได้รับเงิน โจทก์ได้จ่ายเงินบำนาญพิเศษและ ช.ค.บ. ให้แก่จำเลย โดยแบ่งจ่าย ช.ค.บ. เป็น ๒ ช่วง รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๓๗๓,๒๒๐.๐๑ บาท ต่อมากรมบัญชีกลางตรวจสอบพบว่า จำเลยบรรจุเข้ารับราชการที่สำนักงานสรรพสามิตพื้นที่บุรีรัมย์ กระทรวงการคลัง ตั้งแต่วันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๒๓ ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ พ.ศ. ๒๕๒๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๕ กำหนดให้ผู้ได้รับหรือมีสิทธิได้รับเบี้ยหวัดหรือบำนาญ ไม่มีสิทธิได้รับ ช.ค.บ. ตามมาตรา ๓ หรือมาตรา ๔ ถ้าเข้ารับราชการ หรือกลับเข้ารับราชการ หรือเข้าทำงาน หรือกลับเข้าทำงานสังกัดราชการส่วนกลาง ราชการ ส่วนภูมิภาค หรือราชการส่วนท้องถิ่น จำเลยจึงไม่มีสิทธิรับ ช.ค.บ. กรมบัญชีกลางจึงงดการจ่าย ช.ค.บ. ให้จำเลย ตั้งแต่เดือนพฤษภาคม ๒๕๕๔ เป็นต้นไป และสรรพสามิตพื้นที่บุรีรัมย์ได้มีหนังสือทวงถามให้จำเลยคืนเงินที่จำเลยไม่มีสิทธิได้รับจำนวน ๓๗๓,๒๒๐.๐๑ บาท แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับให้จำเลยชำระเงินดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ย
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่ใช่ผู้เสียหายเพราะเงินที่โจทก์เรียกคืนจากจำเลยตามฟ้องนั้น ไม่ใช่เงินของโจทก์ แต่เป็นเงินของกรมบัญชีกลางที่โอนให้จำเลยตามสิทธิที่จำเลยควรได้รับ โจทก์ไม่ได้รับมอบอำนาจจากกรมบัญชีกลางให้ดำเนินคดีแก่จำเลย มูลคดีเกิดจากคำสั่งของกรมบัญชีกลางซึ่งเป็นหน่วยงานหนึ่งแยกต่างหากจากโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง คำสั่งของกรมบัญชีกลางที่ให้โจทก์เรียกเงินคืนเป็นคำสั่งทางปกครอง ซึ่งโจทก์มีหนังสือถึงจำเลยเกินกว่า ๑ ปี แล้ว นับแต่ตรวจสอบพบ กรมบัญชีกลางและโจทก์อนุมัติให้จ่ายเงิน ช.ค.บ. ให้แก่จำเลยโดยไม่ตรวจสอบให้ดีก่อน ถือว่ากรมบัญชีกลางและโจทก์ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยเชื่อมาโดยสุจริตว่ามีสิทธิได้รับเงิน ช.ค.บ. ตามกฎหมาย และรับเงินไว้ในฐานะลาภมิควรได้ เมื่อจำเลยได้ใช้เงินจำนวนดังกล่าวหมดแล้วจึงไม่ต้องคืนเงิน โจทก์ต้องรับผิดชดใช้เงินคืนให้แก่กรมบัญชีกลางแทนจำเลย และคดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจาการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลพบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลย เนื่องจากโจทก์และกรมบัญชีกลางจ่าย ช.ค.บ. ให้แก่จำเลย ต่อมากรมบัญชีกลางและโจทก์ได้ตรวจสอบแล้วพบว่า ขณะรับ ช.ค.บ. จำเลยเป็นข้าราชการสำนักงานสรรพสามิตพื้นที่บุรีรัมย์ จำเลยจึงไม่มีสิทธิได้รับ ช.ค.บ. เป็นเหตุให้โจทก์เรียก ช.ค.บ. คืนจากจำเลย ซึ่งข้อพิพาทในคดีมุ่งประสงค์จะเรียกเงินที่จำเลยไม่มีสิทธิได้รับตามกฎหมายคืน ไม่ใช่ความรับผิดอย่างอื่นของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นกรณีที่จำเลยได้รับเงินไปโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ และเป็นทางให้โจทก์เสียเปรียบเข้าลักษณะ ๔ ลาภมิควรได้ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อมูลเหตุที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยสืบเนื่องจากกรมบัญชีกลางพิจารณาสั่งจ่าย ช.ค.บ. ให้จำเลย อันเป็นกรณีที่กรมบัญชีกลางใช้อำนาจตามมาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ พ.ศ. ๒๕๒๑ ประกอบกับมาตรา ๔๕ และมาตรา ๔๐ แห่งพระราชกฤษฎีกาการจ่ายเงินเดือน เงินปี บำเหน็จ บำนาญ และเงินอื่นในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง หลังจากนั้น กรมบัญชีกลางตรวจพบว่า การพิจารณาสั่งจ่าย ช.ค.บ. ให้จำเลยไม่ถูกต้องมาตั้งแต่ต้นเนื่องจากจำเลยไม่มีสิทธิได้รับ กรมบัญชีกลางจึงงดจ่าย ช.ค.บ. ให้จำเลย พร้อมทั้งแจ้งให้โจทก์ดำเนินการเรียก ช.ค.บ. ที่จำเลยได้รับไปแล้วส่งคืนคลังต่อไป อันเป็นกรณีที่กรมบัญชีกลางพบว่าคำสั่งจ่าย ช.ค.บ. ให้แก่จำเลยไม่ชอบด้วยกฎหมายและใช้อำนาจตามมาตรา ๔๙ มาตรา ๕๐ และมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วยการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว แล้วให้โจทก์ใช้อำนาจตามข้อ ๓๑ ของระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินเดือน เงินปี บำเหน็จ บำนาญ เงินประจำตำแหน่ง เงินเพิ่ม และเงินอื่นในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๕๐ ด้วยการเรียกเงินส่วนที่จำเลยไม่มีสิทธิได้รับดังกล่าวคืน แล้วนำส่งคืนคลังตามระเบียบว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินจากคลัง และระเบียบว่าด้วยการเก็บรักษาเงินและการนำเงินส่งคลังของส่วนราชการ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งแม้ว่าการคืน ช.ค.บ. ที่จำเลยได้รับไปนั้น จะต้องนำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่การนำบทบัญญัติดังกล่าวมาใช้มีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อทราบจำนวนเงินที่จำเลยต้องส่งคืนเท่านั้น อันเป็นการพิจารณาภายหลังจากวินิจฉัยว่าคำสั่งงดจ่าย ช.ค.บ. ให้จำเลย และให้จำเลยคืน ช.ค.บ. ที่ได้รับไปทั้งหมดชอบด้วยกฎหมายแล้ว คดีนี้ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์ฟ้องขอให้ศาลสั่งให้จำเลยซึ่งเป็นทายาท ผู้มีสิทธิรับเงินบำนาญพิเศษและ ช.ค.บ. ของข้าราชการในสังกัดโจทก์คืนเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) ที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิพร้อมดอกเบี้ย สืบเนื่องมาจากการที่กรมบัญชีกลางตรวจสอบข้อมูลในระบบจ่ายตรงบำเหน็จบำนาญแล้วพบว่า จำเลยบรรจุเข้ารับราชการที่สำนักงานสรรพสามิตพื้นที่บุรีรัมย์ กระทรวงการคลัง ตั้งแต่วันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๒๓ เป็นเหตุให้ต้องงดจ่าย ช.ค.บ. และกรมบัญชีกลางได้งดจ่าย ช.ค.บ. ให้แก่จำเลย โดยพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ พ.ศ. ๒๕๒๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๕ กำหนดให้ผู้ได้รับหรือมีสิทธิได้รับเบี้ยหวัดหรือบำนาญไม่มีสิทธิได้รับ ช.ค.บ. ตามมาตรา ๓ หรือมาตรา ๔ ถ้าเข้ารับราชการ หรือกลับเข้ารับราชการ หรือเข้าทำงาน หรือกลับเข้าทำงานสังกัดราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค หรือราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ปรากฏว่าโจทก์ออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้จำเลยคืนเงินดังกล่าว โจทก์มีเพียงหนังสือเรียกให้จำเลยคืนเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) ที่จ่ายไปโดยไม่มีสิทธิรับ ลงวันที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ การออกหนังสือของโจทก์มิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลอันจะถือเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ฐานอันเป็นที่มาของข้อพิพาทดังกล่าวจึงไม่ใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ทั้งเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลยซึ่งเป็นทายาทของอดีตข้าราชการสังกัดโจทก์ในฐานะเอกชน ไม่ใช่กรณีหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ อันก่อให้เกิดความรับผิดอย่างอื่นต่อเอกชนตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อข้อพิพาทคดีนี้ไม่ใช่ข้อพิพาททางปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเสียแล้ว กรณีจึงเป็นเรื่องที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้องใช้สิทธิฟ้องเรียกเงินคืนจากจำเลยซึ่งได้รับเงินไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิอันเป็นการรับเงินไปโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ อันมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ ตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ต่อศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมสรรพสามิต โจทก์ นางจินตนา พรหมมา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
