แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา ได้ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง ความว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีวัตถุประสงค์ในการผลิตกระแสไฟฟ้าตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ ตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก จำเลยกระทำการดังกล่าวทั้งที่ทราบดีแล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงมีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและเกิดสารซัลเฟอร์-ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียงทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๘๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์ในโรงงานของจำเลยที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง จนกว่าจำเลยจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
จำเลยยื่นคำให้การพร้อมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลจังหวัดลำปางเพราะจำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลโดยมีวัตถุประสงค์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้าและดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้า แหล่งพลังงานอื่นอันได้มาจากธรรมชาติ เช่น แร่ธาตุ หรือเชื้อเพลิง เป็นต้นว่า ถ่านหินเพื่อผลิตพลังงานไฟฟ้าตามความในพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๖ นอกจากนี้ จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ เช่น สร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยกล่าวหาว่าจำเลย ซึ่งสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อน โดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตกระแสไฟฟ้าที่อำเภอแม่เมาะปล่อยให้สารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากการเผาไหม้ถ่านหินลิกไนต์กระจายฟุ้งไปในอากาศจนเกิดมลภาวะทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ เป็นเหตุให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ในตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ ได้รับฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปจนต้องป่วยเจ็บ เป็นโรคปอดอักเสบ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอื่นของจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันเป็นคดีพิพาทที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามความในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องโดยอาศัยเหตุมูลละเมิดซึ่งเกิดจากการกระทำของการไฟฟ้าแห่งประเทศไทยอันเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ได้บัญญัติความหมายหน่วยงานทางปกครองรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้คดีพิพาทที่เกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ให้คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหากพิจารณาได้ความตามฟ้องของโจทก์ว่า โจทก์เจ็บป่วยเกิดจากฝุ่นแขวนลอยและสารพิษที่จำเลยปล่อยออกไปในอากาศ เป็นการอ้างว่าจำเลยกระทำละเมิดโดยตรงต่อโจทก์จากการละเว้นที่จะต้องป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายต่อผู้อื่นจึงเป็นการกระทำละเมิดโดยตรงของจำเลย แนวความคิดในการจัดตั้งศาลปกครองให้ศาลปกครองมีวิธีพิจารณาคดีที่เอื้ออำนวยที่จะพิจารณาคดี กรณีพิพาทระหว่างประชาชนกับหน่วยงานทางปกครองที่จะเรียกให้หน่วยงานทางปกครองมาชี้แจงจึงเหมาะสมที่จะพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว พิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลปกครอง จึงให้ส่งความเห็นนี้พร้อมสำเนาคำฟ้อง สำเนาคำร้องของจำเลยไปยังศาลปกครองเชียงใหม่โดยเร็ว
ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น “หน่วยงานทางปกครอง” ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตนโดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกับการให้บริการขนส่งโดยทางรถไฟของการรถไฟแห่งประเทศไทย การผลิตและจำหน่ายน้ำสะอาดของการประปานครหลวงและการประปาส่วนภูมิภาค หรือการผลิตและจำหน่ายน้ำนมขององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทยในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกันความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า “ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)” ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศ แต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๕/๒๕๔๖ ที่ ๑๖/๒๕๔๖ และที่ ๑๗/๒๕๔๖
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
