แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลแขวงเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ได้ยื่นฟ้องคณบดีคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายเจริญ สุแก้ว เลขานุการคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายประเจตน์ อินทรสุข หัวหน้างานพัสดุคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และนายเกษม ทาอ้าย (ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแก้ไขคำฟ้องโดยแก้ไขในส่วนผู้ถูกฟ้องคดีจากคณบดีคณะแพทยศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่และข้าราชการ ๓ คนดังกล่าวเป็นมหาวิทยาลัยเชียงใหม่) ต่อศาลปกครองเชียงใหม่เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๗/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาเป็นเงินจำนวน ๓๑,๐๐๐ บาท ที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ให้เช่า ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็วหรือภายใน ๑๕ วันนับแต่วันที่คู่สัญญาพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญาตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ ๑๔๔ วรรคหนึ่ง (๒) ทั้งไม่ปฏิบัติตามหนังสือเวียน ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการคืนหลักประกันสัญญา ประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๒๘ ตลอดจนประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้ไฟฟ้าร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๓ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวส่งคืนเจ้าหนี้และต้องเสียค่าธรรมเนียมต่อสัญญาค้ำประกันให้แก่ธนาคารเพิ่มอีก ๓๐๐ บาท จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็ว
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า เหตุที่ผู้ฟ้องคดียังไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเนื่องจากผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงมีสิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ส่วนเงินประกันการใช้น้ำประปาและการใช้ไฟฟ้านั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับจากนางปวีณา ผู้เช่า มิใช่รับจากผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งยึดเงินประกันสัญญานี้ไว้ด้วยเหตุผลเดียวกัน
ในระหว่างพิจารณา ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร แต่สำหรับคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้โต้แย้งว่าเมื่อสัญญาสิ้นสุดลงแล้วผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า กรณีจึงเป็นเรื่องของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาและสัญญาเช่าฉบับนี้มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เป็นสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้เช่าสถานที่แต่อย่างใด สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง สิทธิและหน้าที่ของผู้เช่า ผู้ให้เช่า (ผู้ถูกฟ้องคดี) และผู้ฟ้องคดีย่อมเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยบทบัญญัติดังกล่าวอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง
ศาลแขวงเชียงใหม่เห็นว่า คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีตามที่ศาลปกครองเชียงใหม่รับไว้พิจารณาได้กล่าวถึงสภาพแห่งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันการเช่าสถานที่ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ กับผู้ถูกฟ้องคดี สัญญาสิ้นสุดแล้วแต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีต้องคืน และผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่ตามเอกสารสัญญาเช่าที่แนบท้ายฟ้อง จะเห็นได้ว่า สภาพแห่งข้อหาผู้ฟ้องคดีไม่ได้กล่าวว่าตนเองเป็นคู่สัญญาแต่กล่าวว่าเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันตามสัญญาและฟ้องผู้ถูกฟ้องในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่เท่านั้น สภาพแห่งข้อหาจึงไม่ใช่เรื่องนิติสัมพันธ์ระหว่างผู้เช่าและผู้ให้เช่าสถานที่
สำหรับข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหานั้นผู้ฟ้องคดีอ้างว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ให้เนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ขัดต่อกฎระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๔ ขัดต่อหนังสือเวียนที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการในการคืนหลักประกันสัญญา ขัดต่อประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาตามที่กล่าวนั้น เป็นการอ้างสิทธิที่เกิดขึ้นจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาความเห็นของผู้ฟ้องคดีที่เสนอต่อศาลปกครองเชียงใหม่ยังแสดงให้เห็นว่า ต้องการฟ้องการกระทำของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ในส่วนของคำโต้แย้งในคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งได้ทำไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ก็สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับและข้อกฎหมายแล้ว แม้จะกล่าวถึงสัญญาก็กล่าวแต่เพียงในฐานะเหตุแห่งคำให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบแล้วเท่านั้น ประเด็นตามคำฟ้องและคำให้การจึงมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรหรือไม่
จากสภาพข้อหาข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหา คำให้การ ความประสงค์ของผู้ฟ้องคดี และประเด็นแห่งคดีตามที่พิจารณามา ศาลแขวงเชียงใหม่จึงเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่พิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ใช่เป็นคดีที่โต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของผู้เช่าและผู้ให้เช่าตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามความเห็นของศาลปกครองเชียงใหม่
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลงผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่าผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ดังนั้น กรณีพิพาทเป็นกรณีสืบเนื่องมาจากสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สาระสำคัญของข้อโต้แย้งเป็นการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญา ไม่ได้โต้แย้งกันเรื่องการละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕
ประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปคือ สัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”ข้อเท็จจริงในคดีนี้ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่เป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา ๓๒ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และทะนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม
ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้นางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า เข้าใช้ทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเป็นค่าเช่า ซึ่งเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีหารายได้จากการใช้ที่ราชพัสดุที่ผู้ถูกฟ้องคดีปกครองดูแลหรือใช้ประโยชน์ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ กรณีจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ ดำเนินกิจการเพื่ออำนวยความสะดวกแก่บุคลากรในมหาวิทยาลัย มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาโดยตรง ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ อันจะเข้าลักษณะสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่าง นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
