แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
กรุงเทพมหานครฟ้องเอกชนผู้เช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่า ขอให้ขับไล่ ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษี และดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๓/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๙ โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) แผงค้าเลขที่ ๙ โซน ๓ อาคาร ๒๐๓ ตั้งอยู่เลขที่ ๑๙๕/๑ หมู่ที่ ๑ ถนนเลียบคลองทวีวัฒนา แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร เพื่อจำหน่ายสินค้าประเภทเบ็ดเตล็ดและเสื้อผ้ามีกำหนดเวลา ๑ ปี อัตราค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท ต่อมาจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๕๐ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ โจทก์มีหนังสือทวงถามและบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยและบริวารออกไปจากแผงค้าที่เช่า ให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ยเป็นเงินรวม ๑๑๕,๔๐๗.๖๕ บาท กับค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะขนย้ายทรัพย์สินออกจากแผงค้าที่เช่า
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์คดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ในเรื่องเดียวกัน มูลคดีเดียวกันว่าโจทก์เช่าช่วงที่ดินจากเอกชนมาจัดทำตลาด โดยมิชอบ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยเช่าแผงค้าเพื่อจำหน่ายสินค้า นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ประกอบกับข้อ ๖ (๑) (๕) และ (๗) แห่งข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้โจทก์ดำเนินการพาณิชย์โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างหรือจัดให้มีตลาดให้เหมาะสมแก่สภาพของชุมชน จัดการและควบคุมให้บริการเกี่ยวกับตลาด และควบคุมดูแลสินค้าที่จำหน่ายในตลาดให้เป็นธรรม นอกจากนี้ ข้อ ๗ แห่งข้อบัญญัติดังกล่าว ยังกำหนดให้โจทก์โดยสำนักงานตลาดมีอำนาจในการวางระเบียบในการจัดตลาด และดำเนินงานตามนโยบายของโจทก์ ดังนั้น การจัดให้มีตลาดของโจทก์ จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้แก่โจทก์ ด้วยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคสินค้าและรับบริการเป็นสำคัญ มากกว่ามุ่งประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินการทางพาณิชย์ดังกล่าวเป็นหลัก เฉกเช่นการดำเนินกิจการตลาดที่จัดทำขึ้นโดยเอกชนทั่ว ๆ ไป ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามนัยบริบททางกฎหมายดังกล่าว นอกจากจะมีความหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ยังหมายรวมถึงการดำเนินการอื่นใดในอันที่จะเป็นองค์ประกอบสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นบรรลุผล เมื่อมูลพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ได้ดำเนินการจัดให้มีตลาด อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ และผลแห่งการดำเนินการของโจทก์ จำเลยได้ทำสัญญาเช่าแผงค้าให้ไว้แก่โจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ทำสัญญาดังกล่าวกับจำเลยก็ด้วยความมุ่งหวังจะให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าว กล่าวคือ การให้จำเลยจัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชน อันจะทำให้การจัดให้มีตลาดเพื่อให้บริการประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาเช่าแผงค้าจึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์โดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยไม่ชำระค่าเช่าเป็นการผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ขอให้ขับไล่จำเลยและบริวาร ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลย ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญ เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรุงเทพมหานคร โจทก์ นางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
