แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางจินตนา เอมสุขหรือเขียวบัว ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๒๙๙๒ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมรดกมาจากนายจันทร์ เอมสุข ผู้เป็นบิดา เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๗๙ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครจะได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินราคาไร่ละ ๕,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๙,๗๓๗.๕๐ บาท ซึ่งได้จ่ายให้ไปแล้ว ร้อยละ ๗๕ เป็นเงิน ๗,๓๐๔ บาท ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะได้รับเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแบ่งแยกที่ดินออกเป็น ๓ แปลง และได้ยื่นหนังสือต่อกรุงเทพมหานครเพื่อขอรับเงินค่าทดแทนในส่วนที่ดินที่ยังค้างจ่าย แต่กรุงเทพมหานครอ้างว่าผู้ฟ้องคดีได้จดทะเบียนแบ่งหักเป็นที่สาธารณประโยชน์ก่อนที่จะได้เริ่มดำเนินการสำรวจและการจดทะเบียนโอนที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าวเป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีเอง ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่จะสามารถเบิกจ่ายค่าทดแทนให้ได้
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิม โดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืนเมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขาย โดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือ คำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา อ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่างนางจินตนา เอมสุข หรือ เขียวบัว ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
